Die Weimarer Republik
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Gerne stellt man sich die Entstehung von Staatsverfassungen als einen freien
Vertragsschluss zwischen allen Staatsbürgern vor, in dem diese sich nach
vernünftiger Beratung auf einen idealen Staatsaufbau einigen. In der wirklichen
Geschichte jedoch gibt es diesen Staatsgründungsakt gleichsam auf der grünen
Wiese keineswegs. Auch in revolutionären Umbruchsituationen bleibt die
Freiheit zu politischer Gestaltung eng begrenzt durch historische Traditionen
und die Machtkonstellationen sowohl der gesellschaftlichen Großgruppen
als auch des internationalen Staatensystems, dem jedes politische Gemeinwesen
eingeordnet ist. Die Vorstellung eines harmonisch sich einigenden Staatsvolkes,
das sich in völliger Unabhängigkeit eine Verfassung gibt, erweist
sich in der Realität als utopisches Ideal, an das man zwar appellieren
kann, das in der Wirklichkeit jedoch lediglich in absoluten Ausnahmesituationen
- und auch dann meist nur kurzfristig - in Erscheinung tritt oder andernfalls
gewaltsam hergestellt und damit pervertiert wird.
Für die Weimarer Nationalversammlung und die von ihr zu erstellende neue
Verfassungsordnung galt in besonderer Weise, dass wichtigste Vorentscheidungen
schon anderswo gefallen waren. Ein einheitlicher, gemeinsamer Wille der Verfassungsgeber
lässt sich nur schwer erkennen. Die Revolution war das Ergebnis des militärischen
Zusammenbruches im Ersten Weltkrieg und eben nicht der Sieg einer machtvollendemokratischen
Verfassungsbewegung, die der neuen Ordnung ihren Stempel aufdrückte. Die
demokratische Republik wurde von weiten Teilen der Bevölkerung als Voraussetzung
für die Beendigung des Krieges akzeptiert, weil klar war, dass die Alliierten
mit dem Kaiser keinen Frieden schließen wollten.
Den Friedensvertrag zu verhandeln und abzuschließen, war denn auch die
zweite, wenn nicht sogar die entscheidendere Aufgabe der Nationalversammlung,
durch die ihr Verfassungswerk geprägt und - wie sich später herausstellte
- belastet wurde.(1) Nicht weniger als die außenpolitische
Konstellation begrenzte die politische Tradition des deutschen Föderalismus
und das überkommene Muster des Parteiensystems mit seinen vielfältig
sich überschneidenden Konfliktlinien2 die Arbeit der Nationalversammlung.
Eine tief gespaltene Nation hat es schwer, sich in der Stunde der Niederlage
und des Zusammenbruchs eine neue Ordnung zu geben. Die von ihr verabschiedete
Verfassung ist darum ein Spiegelbild dieser konfliktreichen Situation. Ihre
einzelnen Bestimmungen sind darum auch nur verständlich, wenn man sie in
ihrer Entstehung detailliert nachzeichnet. Erst aus den Debatten der Verfassungsgeber
mit ihren Konflikten und Kompromissen erschließt sich der Sinn des Verfassungstextes.
15. November 1918
Ernennung von Prof. Hugo Preuß zum Staatssekretär des Innern mit
dem Auftrag, einen Verfassungsentwurf zu erarbeiten.
9.-12. Dezember 1918
Beratung im Reichsamt des Innern, an der neben Referenten der verschiedenen
Ministerien auch einige Wissenschaftler (unter ihnen Max Weber) teilnahmen.
3. Januar 1919
Vorlage eines ersten Entwurfs zusammen mit einer Denkschrift von Preuß
an den Rat der Volksbeauftragten
20. Januar 1919
Veröffentlichung des überarbeiteten 1. Entwurfes und der Denkschrift.
25. Januar 1919
Tagung der Staatenkonferenz zur Beratung des Verfassungsentwurfs.
6. Februar 1919
Eröffnung der Nationalversammlung.
10. Februar 1919
Verabschiedung des "Gesetzes über die Vorläufige Reichsgewalt".
11. Februar 1919
Wahl Friedrich Eberts zum Reichspräsidenten.
13. Februar 1919
Ernennung der Regierung Scheidemann.
18.-21. Februar 1919
1. und 2. Lesung des endgültigen Regierungsentwurfs im Staatenausschuss.
28. Februar-4. März 1919
1. Lesung in der Nationalversammlung.
4. März-2. Juni 1919
3.-18. Juni 1919
1. und 2. Beratung im Verfassungsausschuss der Nationalversammlung.
2.-22. Juli 1919
2. Lesung in der Nationalversammlung.
29./30. Juli 1919
Verabschiedung der Verfassung mit 262 gegen 75 Stimmen bei einer Enthaltung.
11. August 1919
Ausfertigung der Verfassung durch den Reichspräsidenten unter Gegenzeichnung
des gesamten Reichskabinetts.
14. August 1919
Verkündung der Verfassung im Reichsgesetzblatt und damit Inkrafttreten.
Als die Nationalversammlung am 6. Februar 1919 erstmals in Weimar zusammentrat,
beanspruchte sie als echte Konstituante (verfassunggebende Versammlung) die
alleinige Entscheidungsgewalt über die auszuarbeitende Verfassung. Gleichwohl
war sie keineswegs völlig frei in der Ausgestaltung der neuen staatlichen
Grundordnung: Für zahlreiche wichtige Problemkomplexe waren schon vor dem"
6. Februar die Weichen gestellt. Dass die Regierung einen Verfassungsentwurf
ausgearbeitet und mit den Ländern abgestimmt hatte, prägte die Arbeit
der Nationalversammlung entscheidend vor. Auch war durch die revolutionären
Ereignisse und den ersten Rätekongress vom Dezember 1918 die Entscheidung
für die republikanische Staatsform und das Prinzip der Volkssouveränität
als Quelle aller staatlichen Gewalt faktisch gefallen, zumal die Nationalversammlung
selbst diesem Prinzip und dem auf ihm beruhenden allgemeinen Wahlakt ihre Entstehung
verdankte. Mit dem Gesetz über die "Vorläufige Reichsgewalt",
das ohne gründliche Diskussion in den ersten Sitzungstagen verabschiedet
wurde, legte sich die Nationalversammlung nochmals fest, wurde doch durch dieses
Gesetz das Zusammenspiel zwischen Reichspräsident, Reichsregierung, Parlament
und Ländern geregelt, bevor man die Verfassungsberatung überhaupt
eröffnete. Trotz aller Vorläufigkeit fielen hier schon außerordentlich
wichtige Fixierungen für das künftige Regierungssystem.
Ehe wir die eigentlichen Verfassungsberatungen, in Weimar und ihre Ergebnisse
näher betrachten, ist es daher notwendig, auf die genannten Vorentscheidungen
einzugehen.
Die erste wichtige Vorentscheidung fiel schon wenige Tage nach der Revolution
am 15. November 1918 mit der Ernennung des Berliner Staatsrechtlers und Kommunalpolitikers
Professor Hugo Preuß zum Staatssekretär des Innern. Der Rat der Volksbeauftragten
erteilte ihm - den Auftrag, vor allem die neue Verfassung vorzubereiten. Diese
Ernennung war deshalb so bedeutsam, weil die Person Preuß gleichsam, für
ein Programm stand. Preuß, ein angesehener Wissenschaftler, war als politischer
Publizist und liberaler Kritiker, des alten Obrigkeitsstaates mit viel Verständnis
für die Belange der SPD hervorgetreten. Schon 1917 hatte er einen Entwurf
zur parlamentarischen Verfassungsreform ausgearbeitet. Eine sozialistische Amtsführung
war von ihm jedoch nicht zu erwarten.(3)
In einem programmatischen Aufsatz, der am Tag vor seiner Ernennung im Berliner
Tageblatt erschien, hatte er-- ganz im Sinne der neugegründeten DDP, der
er sich zurechnete .- das Bürgertum zur Mitarbeit am neuen "Volksstaat"
aufgerufen und den Rat der Volksbeauftragten ermahnt, sofort Wahlen für
eine Nationalversammlung auszuschreiben und nicht einen "verkehrten Obrigkeitsstaat",
eine sozialistische Diktatur, zu errichten.(4) Als "Volksstaat".
galt ihm - in der Tradition der Genossenschaftstheorie seines Lehrers Otto von
Gierke - die "Selbstorganisation der Gesellschaft im demokratischen Rechtsstaat",
"die Identität des Staates und des politisch organisierten Volkes".
Allgemeines, gleiches Wahlrecht und politische Parteien als Träger der
politischen Willensbildung waren für ihn seit langem selbstverständlich.
Preuß stand insofern für das Konzept einer liberalen und demokratisch-parlamentarischen
Verfassung. Dass der rein sozialistische Rat der Volksbeauftragten ihn auswählte,
lässt erkennen, dass die neue Regierung von vornherein die Zusammenarbeit
mit den bürgerlich-liberalen Kräften anstrebte, obwohl im Moment der
Revolution die politische Macht allein bei den Partien der Arbeiterschaft konzentriert
war. Freilich drückt sich in dieser Ernennung auch die Tatsache `aus, dass
die sozialdemokratische Arbeiterbewegung offensichtlich weder über eigene
verfassungspolitische Konzeptionen noch über entsprechend; vorgebildete
juristische Experten verfügte. Man hatte zwar immer den Sozialismus als
Endziel verkündet, im Alltag des Kaiserreichs jedoch Sozialpolitik betrieben
und das gleiche Wahlrecht gefordert. Nun war dieses durchgesetzt und die Monarchie
beseitigt. - Doch wie der Sozialismus,' wie die sozialistische Republik im einzelnen
eingeführt werden sollte, das wusste man im Grunde nicht. Die seit Jahrzehnten
erhobenen demokratisch-parlamentarischen Forderungen enthielten kein sozialistisches
Programm, sondern ließen jetzt konsequenterweise nur den Appell an den
Wähler und die Nationalversammlung zu. Die weiteren Details vertraute man
voller Respekt vor dem Sachverstand den bürgerlichen Experten an. Über
konkrete Vorstellungen etwa zur Heeresverfassung oder über die Neuordnung'
der Verwaltung, die Reform von Bildung und Justiz sowie die Neugliederung des
Reiches verfügte die Sozialdemokratie kaum.
Preuß ging sogleich ran die Arbeit. Mit, Billigung der Volksbeauftragten
berief er einen kleinen Beirat, der mit den Vorarbeiten für den Entwurf
einer deutschen Verfassung betraut werden sollte. Auf einer Konferenz vom 9.
-12. Dezember 1918 tagte der von Preuß ausgewählte kleine Kreis hoher
Beamter der Reichsbehörden und einiger freier Experten.(5)
Unter ihnen ragte, insbesondere der Soziologe Max Weber. hervor, der sich
in seinen Aufsätzen über "Deutschlands künftige Staatsform"
mit den anstehenden- verfassungspolitischen Problemen auseinandergesetzt hatte
und als einer der geistigen Väter der neuen DDP anzusehen war .(6)
Von den 13 Teilnehmern gehörten nur zwei dem sozialistischen Lager an:
die beiden "Beigeordneten" beim Reichsamt des Innern Dr. Max Quarck
(SPD) und Dr. Joseph Herzfeld (USPD). Es war bezeichnend für die Einschätzung
der Wichtigkeit der Verfassungsarbeit, dass die Regierungsparteien eher Leute
aus dem zweiten Glied zu dieser Konferenz abordneten. Ein sozialistisches Gegengewicht
gegen den geballten Sachverstand altgedienter Bürokraten und liberaler
Professoren ließ sich so nicht aufbauen. Doch die Vorstellungen in dem
Kreis waren relativ einheitlich. Alle Teilnehmer gingen gemeinsam davon aus,
dass die Alternative "Rätesystem oder parlamentarische Demokratie"
nicht eigentlich zur Debatte stand. Man diskutierte nur über die Grundlagen
eines parlamentarisch-demokratischen Staatsaufbaus.
Die intensivsten und längsten Debatten gab es über die Frage der Gliederung
des Reiches. Preuß plädierte für eine Neueinteilung und den
Aufbau eines dezentralisierten Einheitsstaates. Von daher forderte er die "Zerschlagung"
oder "Aufgliederung" Preußens in mehrere Einheiten zur Sicherung
eines organischen ausgeglichenen Reichsaufbaus. Andernfalls hätte der preußische
Staat, der zwei Drittel des Reiches und vier Siebtel der Reichsbevölkerung
umfasste, kraft seines Gewichtes eine Vorrangstellung gegenüber den anderen
Ländern des Reiches behaupten und zum Konkurrenten oder Gegenspieler der
Reichsregierung werden können.
Hier unterstützten die beiden Sozialdemokraten den Staatssekretär.
Schon Engels hatte 1891 die Beseitigung der deutschen Kleinstaaterei und die
Auflösung Preußens gefordert, weil "das Proletariat nur die
Form der einen und unteilbaren Republik gebrauchen" kann.(7)
Der Unitarismus lag also in der Konsequenz sozialdemokratischer Programmatik.
Max Weber vor allem, aber auch andere Teilnehmer, widersprachen hier den Unitariern.
Zwar vertraten sie keine grundsätzlich föderalistischen Positionen
- auch sie wollten das Reich stärken -, aber sie schätzten die politischen
Widerstände in den Bundesstaaten höher ein und glaubten infolgedessen
kaum an die Durchsetzbarkeit der weitergehenden Pläne von Preuß.
Noch heftigere Auseinandersetzungen entbrannten über die Frage der Reichsspitze.
Hier war es insbesondere Max Weber, der für einen starken vom Parlament
unabhängigen, vom Volk direkt gewählten Reichspräsidenten eintrat(8),
wobei ihn Preuß unterstützte, während die beiden Sozialdemokraten
energisch widersprachen. Sie plädierten gegen einen mächtigen, vom
Reichstag unabhängigen Präsidenten.. Dabei stand offenkundig "das
Modell des sozialdemokratischen Parteivorstandes mit seinem Kollegialprinzip,
aus dem sich gleichwohl kraft ihrer Persönlichkeit einzelne Personen hervorheben
konnten" im Hintergrund ihrer Argumentation(9) Der spätere
Entwurf ließ davon allerdings nichts spüren. Dazu war das Konzept
zu unklar. Die Ausschussmehrheit setzte sich durch. Sie favorisierte den starken
Präsidenten, nicht zuletzt aus Sorge und Misstrauen gegenüber dem
parteipolitisch gespaltenen Parlament, dem sie einen plebiszitär legitimierten
politischen Führer als Verkörperung des Staatsganzen gegenüberstellen
wollte, der im Konflikt- und Ausnahmefall auch ohne und gegen das Parlament
sollte handeln können.
Auf der Grundlage der Beratungen des Ausschusses legte Preuß am 3. Januar
1919 dem Rat der Volksbeauftragten einen ersten Entwurf vor. Dieser war deutlich
vom Gedanken des dezentralisierten Einheitsstaates beherrscht. Die bisherigen
Bundesstaaten verloren ihre Staatsqualität durch umfangreiche Kompetenzabgaben
- sowohl nach unten an die Kommunen,, deren Selbstverwaltung Preuß stärkte,
als auch nach oben an das Reich. Aus den Bundesstaaten wurden ."potenzierte
Selbstverwaltungskörper". Preuß schlug vor, das Reichsgebiet
in 14-16 Gebiete zu gliedern und Preußen aufzulösen. Im übrigen
beschränkte sich der Entwurf auf ein relativ knappes Grundkonzept von 68
Paragraphen in drei Abschnitten: "Das Reich und die deutschen Freistaaten",
"Der Reichstag" und "Der Reichspräsident und die Reichsregierung".(10)
In einer Beratung am 14. Januar 1919 stimmte der Rat der Volksbeauftragten dem
Entwurf zwar insgesamt zu, jedoch setzte er wichtige Modifikationen durch.(11)
Zunächst kritisierte vor allem Friedrich Ebert das Fehlen von Grundrechten,
auf die Preuß verzichtet hatte, weil er befürchtete, die Diskussion
über Grundrechte werde die Verfassungsberatungen ähnlich wie 1848/49
unangemessen verzögern. Auf Eberts Intervention hin entschloss er sich,
nunmehr - in Anlehnung an Formulierungen der Paulskirchen-Verfassung - die klassischen
liberalen Freiheitsrechte, allerdings unter Hinzufügung der von den Gewerkschaften
geforderten Koalitionsfreiheit, in seinen Entwurf zu übernehmen.
Ebert war es auch, der an den zu großen Machtbefugnissen des Präsidenten
Anstoß nahm und Preuß zu einer Verkürzung der Amtszeit und
Beschneidung allzu großzügig bemessener Kompetenzen veranlasste.
Die Volksbeauftragten wollten einen Schutz vor präsidialer Willkür
und fürchteten eine potentielle Vorherrschaft über das Parlament.
Sehr umstritten war auch bei den Volksbeauftragten die Frage der Neugliederung
des Reiches und der Auflösung Preußens. Drastisch formulierte der
Volksbeauftragte Otto Landsberg:
"Preußen hat seine Stellung mit dem Schwert erobert, und dieses Schwert ist zerbrochen. Wenn Deutschland leben soll, muss Preußen in der bisherigen Gestalt sterben."
Aber man erkannte hier realistischer als Preuß, dass die Bewahrung der
Reichseinheit nur auf "föderativer Grundlage" möglich war.
Der Auflösung Preußens von oben her widersprach zum einen der Gedanke
des Selbstbestimmungsrechtes auch des preußischen Volkes; zum andern schreckten-
die unübersehbaren Folgen eines solchen Schrittes angesichts laut werdender
separatistischer Strömungen in den Grenzgebieten des Reiches. Unter diesen
Umständen und angesichts der Tatsache, dass die SPD in Preußen über
eine sichere Machtposition verfügte, verlangten die Volksbeauftragten die
Erhaltung der Einheit Preußens - zumindest für die nächste Zukunft.
Die aktuelle Situation zwang dazu, die Schwerkraft Preußens zu erhalten,
um die zentrifugalen Kräfte zu bremsen. So wurde Preuß veranlasst,
zumindest die Vorschrift über die zwingende Neugestaltung des Reiches in
14 -16 Gebiete fallen zu lassen.
Am 10. November 1918 wählte im Zirkus Busch in Berlin die Vollversammlung
der Berliner Arbeiter- und Soldatenräte die neue republikanische Regierung
der "Volksbeauftragten", je drei Mehrheitssozialisten und drei Unabhängige.
Von links: Emil Barth (USPD), Otto Landsberg (SPD), Friedrich Ebert (SPD), Hugo
Haase (USPD), Wilhelm Dittmann (USPD) und Philipp Scheidemann (SPD). Nach dem
Aufstand der roten Volksmarinedivision im Schloss am 20. Dezember 1918 und seiner
Niederschlagung verließen die USPD-Delegierten die Regierung und wurden
durch Noske und Wissell ersetzt, beide Ebert-Gefolgsleute der SPD.
Der aufgrund der Beratungen mit den Volksbeauftragten überarbeitete Entwurf
wurde zusammen mit einer Denkschrift von Hugo Preuß,(12) in der er die
grundlegenden Gedanken der neuen Verfassung erläuterte, am 20. Januar 1919,
dem Tag nach der Wahl der Nationalversammlung, veröffentlicht. Schon zuvor
hatten die Volksbeauftragten den Entwurf an die Regierungen der Einzelstaaten
versandt und sie zu einer gemeinsamen "Staatenkonferenz" auf den 25.
Januar 1919 nach Berlin eingeladen.(13)
Noch vor Beginn dieser Konferenz wurde allerdings klar, dass mit erheblichen
Widerständen seitens der Einzelstaaten zu rechnen war. Protest erregte
vor allem der Art. 11 des Entwurfes, der vorsah, dass durch Staatsvertrag mehrere
Gliedstaaten zu einem neuen Freistaat sich vereinigen konnten, bzw., dass die
Bevölkerung eines Landesteiles aus dem bisherigen Staatsverbande zur Bildung
eines neuen selbständigen Freistaates bzw. zum Anschluss an einen anderen
deutschen Freistaat innerhalb des Reiches durch Volksabstimmung sich loslösen
könne. Preuß verteidigte diese Regelungen mit dem Hinweis auf den
Ehrenkodex der Republik, in der die einzelnen republikanischen Freistaaten nicht
einfach Erben des "Souveränitätsschwindels der, alten Teilfürsten"
sein dürften. In der Tat hatte ja die buntscheckige Karte deutscher Klein-
und Kleinstfürstentümer m thüringischen Raum oder auch im Bereich
von Schaumburg-Lippe, Lippe-Detmold und Waldeck-Pyrmont leicht pittoreske Züge.
Aber in diesen Vorschriften steckte eben auch die Idee, der Aufteilung oder
zumindest Verkleinerung Preußens:
energisch protestierte die sozialdemokratische preußische Regierung: Alle
Minister waren sich einig,
"dass es geradezu ein Unglück für das ganze Reich wäre, wollte man den ohnehin schon bestehenden Partikularismus durch eine Aufteilung Preußens noch vergrößern. Für die wirtschaftlich zurückgebliebenen Landesteile wäre es, wenn sie auf eigenen Füßen stehen sollten, unmöglich, ihren kulturellen Aufgaben gerecht zu werden, die sie nur als Glied eines geschlossenen Ganzen erfüllen könnten. . . Von einer bedrohlichen Hegemonie Preußens könne schon dann nicht mehr die Rede sein, wenn sie in demokratischem Sinne ausgeübt würde: es würde dann für die anderen Bundesteile die Gefahr eines übermächtigen Preußens völlig verschwinden... Auch nach außen hin wäre diese Zergliederung außerordentlich gefährlich, da sie dem Feinde die Möglichkeit bieten würde, einen Staat gegen den anderen auszuspielen. . ."(14)
Auch die süddeutschen Länder machten sich für die Erhaltung Preußens stark. Sie sahen hinter der Zerschlagung Preußens eine Gefahr für ihre eigene Selbständigkeit heraufziehen. Im Zusammenhang mit den umfangreichen Kompetenzerweiteiterungen des Reiches bei der Gesetzgebung erschienen ihnen die Neugliederungsvorschläge ;e als eine "Verpreußung des Reiches". Schon Ende' Dezember hatten die Regierungen in Bayern, Württemberg und Baden "auf einer Sonderkonferenz in Stuttgart vor Bestrebungen gewarnt, die Landesregierungen zu untergeordneten Provinzialregierungen herabzudrücken. Die Tendenz des amtlichen Entwurfes war ihnen also nicht entgangen. Schärfster Widersacher war der Bayerische Ministerpräsident Kurt Eisner (USPD), der in einem -Schreiben vom 23: Januar 1919 formulierte:
"Ich fasse die Zerschlagung Preußens, sowie sie in dem mir unmöglich scheinenden deutschen Verfassungsentwurf versucht wird, nicht als eine tatsächliche Aufteilung Preußens auf - sonst hätte man sich mit der natürlichen Dreiteilung begnügt sondern vielmehr als den Versuch, Deutschland zu unitarisieren, und die Widerstände im Süden durch die scheinbare Aufteilung Preußens zu überwinden, die in Wirklichkeit nichts weiter ist, als eine provinziale Gliederung unter Aufrechterhaltung der preußischen Einheit und Vormacht" (15)
So wuchs - nur scheinbar paradox - Preußen aus dem revolutionären
Bayern Hilfe zu:
In dem Beharren auf der Selbständigkeit ihrer Länder fanden sich die
revolutionären süddeutschen Regierungen in schönster Eintracht
mit den alten Behörden. Auf der Konferenz in Berlin erschienen denn auch
neben Ministern und Volksbeauftragten fast doppelt so viele hohe und höchste
Beamte, die zu einem großen Teil ihr Land schon im. alten Bundesrat des
Kaiserreiches vertreten hatten. Sie entstammten der Monarchie und verkörperten
Tradition und Kontinuität. Ihr Anliegen war die Erhaltung der Selbständigkeit
der Bundesstaaten, die Sicherung insbesondere des Einflusses der Landesregierungen
und damit der Landesbürokratien auf die Reichspolitik und Reichsverwaltung.
In diesem Bestreben trafen sie sich mit ihren neuen revolutionären Regierungen,
auch der Sozialdemokraten, trotz deren unitarischer Lippenbekenntnisse. Sarkastisch
schrieb damals General Wilhelm Groener an seine Frau:
"Ich habe zwei Verbindungsleute in Württemberg, die die blödsinnigen
Schwaben aus ihrem 1866er Partikularismus aufrütteln sollen. Es ist dies
aber sehr schwierig, weil selbst die Sozi in Württemberg, die sonst immer
den Einheitsstaat gepredigt haben, jetzt Partikularisten sind, weil sie fürchten,
ihre Felle würden ihnen wegschwimmen".(16)
Der geschlossenen Front, die sich unter Bayerns Führung
den Plänen von Hugo I Preuß entgegenstellte, war die Reichsregierung
nicht gewachsen. Zu groß war der Druck, möglichst rasch zu einem
gemeinsamen Verfassungsentwurf zu kommen, der in der Nationalversammlung nicht
nur als Material behandelt würde, sondern die Beratungen dort deutlich
vorstrukturieren könnte und Aussicht auf Annahme hätte. Angesichts
der Gefahr, dass der Entwurf von Preuß auch die republikanischen Parteien
zu spalten drohte - das machten die Kontroversen unter den sozialdemokratischen
und deutsch-demokratischen Vertretern auf der Staatenkonferenz deutlich -
war das Risiko einer unkontrollierbaren Entwicklung in der Nationalversammlung
zu groß. Nur durch Kompromisse und Nachgeben ließen sich die weitergehenden
Anträge der süddeutschen Länder verhindern. Diese verlangten
auf der Staatenkonferenz, lediglich ein vorläufiges Reichsgrundgesetz"
zu erarbeiten, das nur mit Zustimmung eines zu bildenden Staatenausschusses
von der Nationalversammlung zu verabschieden sei.
Die endgültige Verfassung wäre damit auf die lange Bank geschoben
worden. Auch ihr Inkrafttreten sollte nach Eisners Vorstellungen an die "Zustimmung
der Vertretung der Bundesstaaten", d. h. der im Staatenausschuß
vertretenen Regierungen gebunden sein. Die Reichsregierung hätte dadurch
genauso ihren Handlungsspielraum verloren wie die Nationalversammlung. Die,
von Preuß im Rat. der Volksbeauftragten angestrebte Verstärkung
der Kompetenzen des Reiches - von der "Verreichlichung" der Eisenbahnen
bis zur Beseitigung des Vertretungsrechtes der Einzelstaaten in der Außenpolitik
- wäre unmöglich geworden. Kurt Eisner dachte nicht daran, die sogenannten
Reservatrechte Bayerns, die Bismarck 1871 dem Bayerischen König zugestanden
hatte, aufzugeben. Der von den Regierungen der Einzelstaaten bestellte Staatenausschuss
hätte bedeutendes Gewicht erlangt, und die Entwicklung in den einzelnen
Ländern wäre zunächst vom Reich her nicht zu kontrollieren
gewesen. Dem Konzept der durch die Nationalversammlung zu errichtenden "nationalen
Demokratie", die in der Tradition von 1848 die Leitidee des Preußischen
dezentralisierten Einheitsstaates war, stellten die Süddeutschen in ihrem
Gegenantrag einen entschiedenen Föderalismus entgegen, der schon fast
staatenbündlerische Züge trug; Ihr erster Grundsatz hieß:
"Die Vereinigten Republiken Deutschlands -bilden auch fernerhin einen
Bund." Der Kern der Souveränität lag hier also nicht bei der
Weimarer Nationalversammlung, sondern beim Selbstbestimmungsrecht der Einzelstaaten.
Da angesichts dieser Konfrontation der ursprüngliche
Verfassungsentwurf nicht zu halten war; einigte man sich auf die Bildung
eines vorläufigen Staatenausschusses, der zunächst mit der Reichsregierung
ein vorläufiges Grundgesetz auszuarbeiten hatte. Auch im Rat der Volksbeauftragten
hatte man schon entsprechende Überlegungen angestellt, um für
die Zeit bis zum Abschluss der Verfassungsgebung einigermaßen sichere
und verbindliche Grundlagen zu schaffen, wozu auch die außenpolitischen
Zwänge der laufenden Waffenstillstands- und Friedensverhandlungen nötigten.
In dem Gesetzentwurf, den Preuß zu diesem Zwecke vorlegte,(17)
war vorgesehen, dass die Nationalversammlung neben den Verfassungsberatungen
zugleich die Gesetzgebungsbefugnis haben sollte.(18) Die
von der Nationalversammlung zu verabschiedenden Gesetze sollten von der
Reichsregierung nach Anhörung eines kleinen Staatenausschusses eingebracht
werden.
Die Nationalversammlung sollte außerdem einen Reichspräsidenten
wählen. Als Kompetenzen für diesen waren vorgesehen: die Geschäftsführung
des Reiches und dessen völkerrechtliche Vertretung sowie die Berufung
der Reichsregierung, welche ihrerseits zu ihrer Amtsführung des Vertrauens
der Nationalversammlung bedurfte. Mit dieser Konzeption waren die Landesvertreter
keinesfalls einverstanden. Sie verlangten, dass der Staatenausschuss nicht
nur angehört werden, sondern voll gleichberechtigt bei der Gesetzgebung
mitwirken sollte. Außerdem kritisierten sie die Zusammensetzung dieses
Ausschusses; nach ihren Vorstellungen sollte jedes Land vertreten sein,
während Preuß für die kleineren Länder einen gemeinsamen
Vertreter vorgesehen hatte. Damit griffen die Länder auf die Regelungen
der alten Bismarckschen Reichsverfassung zurück. Bayern verlangte darüber
hinaus, dass dieser Staatenausschuss auch der Verfassung sollte zustimmen
müssen.
Schweren Herzens musste die Reichsregierung nachgeben. Man rettete zwar
praktisch die Alleinzuständigkeit der Nationalversammlung für
die Verfassung. Lediglich Änderungen im Gebietsstand der Gliedstaaten
sollten nicht gegen deren Willen möglich sein, falls die Verfassung
derartige Regelungen vorsehen würde, ansonsten sollte die Verfassung
nicht an die Zustimmung der Länder gebunden sein. Gesetzesbeschlüsse
der Nationalversammlung allerdings waren nur mit Einverständnis des
Staatenausschusses möglich; für den Konfliktfall wurde vorgesehen,
dass der Reichspräsident die Entscheidung durch Volksabstimmung herbeiführen
könne:
Mit dieser Regelung war schon für die Übergangszeit der Traum
vom Einheitsstaat ausgeträumt. Neben das zentrale Parlament trat eine
zweite Gesetzgebungskörperschaff, die nicht - wie in den ersten Preuß'schen
Entwürfen - aus von den Landtagen gewählten Vertretern mit freiem
Mandat zusammengesetzt war, sondern die aus Regierungsbevollmächtigten
bestand, die das Gewicht und die Interessenlage der Landesregierungen ins
Spiel bringen konnten und damit jede Neugliederung des Reiches wenig wahrscheinlich
machten. Hier wurde offenkundig, dass der Zusammenbruch und Umsturz eben
keine zentrale Aktion, sondern eine Summe von Revolutionen in den einzelnen
Ländern war. Der Wegfall der Dynastien beseitigte die Lebenskraft dieser
Länder keineswegs, gab ihr mancherorts sogar neue Impulse, trotz aller
historisch zufälligen' Grenzziehungen.
Vor diesen Tatsachen musste der Rat der Volksbeauftragten resignieren. Voller
Unbehagen akzeptierte man in einer Beratung am 28. Januar die Ergebnisse
der Verhandlungen mit den Ländern, es gab keinen Ausweg.(19)
Preuß plädierte selbst für ein Einlenken:
"Die Hauptidee, die uns bei diesem Entwurf leitete, ist
die, möglichst etwas zu schaffen, was die Nationalversammlung glatt
annehmen soll. Möglichst schnell eine geordnete Regierung zu bilden,
damit wir nach außen hin verhandeln können; das muss uns bewegen,
auch einen schlechten Entwurf anzunehmen. Ich glaube, dass auch Bayern zuletzt
nicht dagegen stimmen wird. Der ärgste Fehler ist der Paragraph 2,
der die Restitution des Bundesrates enthält. Die Staaten versteifen
sich nicht auf die restlose Wiederherstellung des Bundesrates, aber man
hängt eben doch so an dem Althergebrachten, dass es nicht zu vermeiden
ist. Es ist kein Zweifel, dass man das als reaktionär bezeichnen wird.
Es wird einen heftigen Ansturm geben. Vielleicht aber hilft uns das, den
Bundesrat im definitiven Verfassungsentwurf zu vermeiden...
Es kommt jetzt darauf an, dass wir die Zügel in der Hand behalten,
deshalb dürfen wir keinen Gegenentwurf einbringen. Für das Ausland
ist das ein sehr schlechtes Bild. Wir könnten ja einen Gegenentwurf
einbringen, wenn die Mehrheitssozialisten sich über diesen Entwurf
einig wären. Die Süddeutschen sind aber leider nicht unserer Ansicht.
Ich sehe leider keine Möglichkeit einer Änderung des Entwurfes."
Ebert schloss sich diesen Äußerungen an:
"Der Gedanke eines einheitlichen Reichs ist unmöglich. Die föderalistische Verfassung ist notwendig, wenn es nicht zum Konflikt in der Nationalversammlung kommen soll. Der erste Entwurf, der die Bundesstaaten nur hören wollte, war nicht durchzubringen. Ich bedauere die Zusammensetzung, aber es ist doch nicht ganz der alte Bundesrat. Wir haben das Recht der Einbringung von Gesetzentwürfen, die schwierige preußische Vorbereitung ist fortgefallen." (Nach der Reichsverfassung von 1871 hatte die Reichsregierung kein Gesetzesinitiativrecht. Die Vorlagen wurden durch Preußen im damaligen Bundesrat eingebracht.)
Auch Philipp Scheidemann, der vom
"absolut rückschrittlichen Entwurf" sprach,
den, man "vor der Geschichte nicht verantworten" könne, meinte
zum Schluss: "Man wird den Kompromiss, wenn man ihn uns aufzwingt,
eben schlucken müssen."
Die Hoffnung von Preuß, den Bundesrat im definitiven
Verfassungsentwurf vermeiden zu können, erwies sich sehr rasch als
trügerisch. Neben dem Gesetz über die Vorläufige Reichsgewalt
beriet der von der Staatenkonferenz eingesetzte, Ausschuss sogleich auch
den Verfassungsentwurf. Zwar tolerierte man en Souveränitätsanspruch
der Nationalversammlung bei der Verfassungsgebung, aber man bestritt doch,
dass die Nationalversammlung die gesamte Nation und die einzelnen Staatsvölker
vertreten könne. Darum sollte zumindest der Entwurf der Reichsregierung
mit Zustimmung des vorläufigen Staatenausschusses der Nationalversammlung
vorgelegt werden. Über die Köpfe der nach wie vor bestehenden
Einzelstaaten hinweg sollte die Verfassung nicht beschlossen werden.
Auch bei diesen Beratungen wahrten die Regierungen ihre Position, indem
sie das von Preuß konzipierte, indirekt durch die Landtage gewählte
Staatenhaus zu einem Reichsrat aufwerteten, in dem die Landesregierungen
durch Bevollmächtigte vertreten wurden. Dieser Reichsrat sollte nicht
nur bei der Gesetzgebung mitwirken, sondern auch an der Reichsverwaltung
teilhaben. Er verkörperte damit eine Konstruktion, der auch der heutige
Bundesrat des Grundgesetzes im Prinzip entspricht. Vom Zentralismus des
ursprünglichen Entwurfes blieben nur die umfangreichen Kompetenzverlagerungen
zugunsten des Reiches erhalten. Hier wollten die Volksbeauftragten keine
Konzessionen machen, wo sie dennoch dazu gezwungen wurden, ließen
sie es geschehen in der Hoffnung auf eine reichsfreundliche Revision in
der Nationalversammlung. (20)
Außerdem war man sich in der Reichsregierung sicher, dass die seit
1871 eingetretenen wirtschaftlichen und sozialen Änderungen und insbesondere
die Notlage nach dem verlorenen Krieg die Zentralisierung zwangsläufig
befördern müssten. Die bayerische Maximalposition, die für
die neue Verfassung an die Vertragssituation von 1871 anknüpfen wollte,
verkannte demgegenüber die seither schon eingetretene Gewichtsverlagerung
zugunsten des zentralen Reichsparlamentes, die jetzt - noch dazu unter
dem Zwang der allgemeinen wirtschaftlichen Lage - der Nationalversammlung
zugute kam.
Wahl des Reichspräsidenten und Regierungsbildung
Während Preuß noch mit den Vertretern der Länder über die Einzelheiten der neuen Verfassung verhandelte, wurde in Weimar die Nationalversammlung durch Friedrich Ebert mit einer eindrucksvollen Rede eröffnet:
"Meine Damen und Herren, die Reichsregierung begrüßt
durch mich die Verfassunggebende Versammlung der deutschen Nation. Besonders
herzlich begrüße ich die Frauen, die zum erstenmal gleichberechtigt
im Reichsparlament erscheinen. Die provisorische Regierung verdankt ihr
Mandat der Revolution; sie wird es in die Hände der Nationalversammlung
zurücklegen. In der Revolution erhob sich das deutsche Volk gegen
eine veraltete, zusammenbrechende Gewaltherrschaft. Sobald das Selbstbestimmungsrecht
des deutschen Volkes gesichert ist, kehrt es
zurück auf den Weg der Gesetzmäßigkeit. Nur auf der breiten
Heerstraße der parlamentarischen Beratung und Beschlussfassung lassen
sich die unaufschiebbaren Veränderungen auch auf wirtschaftlichem
und sozialem Gebiete vorwärts bringen, ohne das Reich und sein Wirtschaftsleben
zugrunde zu richten. Deshalb begrüßt die Reichsregierung in
dieser Nationalversammlung den höchsten und einzigen Souverän
in Deutschland. Mit den alten Königen und Fürsten von Gottes
Gnaden ist es für 'immer vorbei. Wir verwehren niemandem eine sentimentale
Erinnerungsfeier. Aber so gewiss diese Nationalversammlung eine große
republikanische Mehrheit hat, so gewiss sind die alten gottgegebenen Abhängigkeiten
für immer beseitigt. Das deutsche Volk ist frei, bleibt frei und
regiert in aller Zukunft sich selbst. Diese Freiheit ist der einzige Trost,
der dem deutschen Volke geblieben ist, der einzige Halt, an dem es aus
dem Blutsumpf des Krieges und der Niederlage sich wieder herausarbeiten
kann."(21)
Gleichzeitig verhandelten SPD; DDP und Zentrum über die Regierungsbildung.
Jetzt traten die Parteiführer und Parlamentarier als Akteure der
Verfassungsbildung deutlicher hervor. Zuvor freilich verabschiedeten sie
mit lediglich redaktionellen Änderungen nach kurzer Beratung das
Gesetz über die Vorläufige Reichsgewalt. Dieses Gesetz `enthielt
faktisch eine Vorwegentscheidung für den demokratischparlamentarischen
Staat auf föderalistischer Grundlage mit einem vom Parlament unabhängigen
starken Präsidenten. Mit, seinem Inkrafttreten am 11. Februar 1919
endete die revolutionäre Herrschaft des Rates der Volksbeauftragten,
der bei sich die legislative und exekutive Gewalt vereinigt hatte: Schon
am 4. Februar hatte auch der "Zentralrat der Deutschen Sozialistischen
Republik" die ihm vom Reichskongress der Arbeiter- und Soldatenräte
übertragene Macht an die Nationalversammlung weitergegeben. Er verband
das mit der Empfehlung, in der künftigen Verfassung Deutschland zum_
Einheitsstaat umzugestalten, die preußische Hegemonie zu beseitigen-
und Arbeiter- und Soldatenräte in die Verfassung einzufügen.
Die Rückkehr zu normalen, gesetzlich geordneten Zuständen war
nunmehr frei. Schon am 11. Februar 1919 wählte die Nationalversammlung
Friedrich Ebert zum vorläufigen Reichspräsidenten. Als stärkste
Fraktion und Trägerin des revolutionären Umbruchs hatte die
SPD dieses Amt ebenso wie das des ersten Reichsministerpräsidenten
für sich beansprucht. Ihr bedeutendster Mann, Friedrich Ebert, entschied
sich für das Amt des Staatsoberhauptes, wodurch Scheidemann die Rolle
des Chefs der ersten Regierung zufiel. Faktisch war mit dieser Personalentscheidung,
nochmals eine Vorentscheidung für die spätere Verfassungsberatung
getroffen, da Eberts persönlicher Entschluss, sich für das höchste
Staatsamt zur Verfügung ;zu stellen, die Tendenz, einen starken Präsidenten
zu institutionalisieren, weiterhin bekräftigte. Zu sehr war in den
letzten Wochen und Monaten Eberts Autorität und seine Funktion als
Vermittler - gerade auch in den schwierigen Verhandlungen zwischen Reich
und Einzelstaaten - gewachsen, als dass man jetzt noch- ein rein repräsentatives
Präsidentenamt hätte konzipieren können.
Mit klaren Worten bekräftigte Ebert nach seiner Wahl seinen Willen,
das Amt als der Beauftragte des ganzen deutschen. Volkes zu führen;
"nicht als Vormann einer einzelnen Partei". Er versprach,
"die Freiheit aller Deutschen zu schützen, mit dem äußersten Aufgebot von Kraft und Hingabe, dessen ich fähig bin, das ist der Schwur, den ich in dieser Stunde in die Hände der Nationalversammlung lege. Den Frieden zu erringen, der der deutschen Nation das Selbstbestimmungsrecht sichert, die Verfassung auszubauen und zu behüten, die allen deutschen Männern und Frauen die politische Gleichberechtigung verbürgt, dem deutschen Volke Arbeit und Brot zu verschaffen, sein ganzes Wirtschaftsleben so zu gestalten, dass die Freiheit nicht Bettlerfreiheit, sondern Kulturfreiheit werde, das sei unseres Strebens Ziel."(22)
Am 13. Februar ernannte der neue Reichspräsident gemäß
dem. Gesetz über die Vorläufige Reichsgewalt Scheidemann zum
Ministerpräsidenten und die weiteren Minister: sieben Sozialdemokraten,
je drei aus dem Zentrum und der DDP - jetzt wurde Preuß Innenminister
sowie zwei Parteilose. Die "Weimarer Koalition" war gebildet;
sie verfügte in der Nationalversammlung über eine satte Mehrheit
und trug in den folgenden Monaten die wesentlichen Entscheidungen.
Inzwischen war im Reichsinnenministerium aufgrund der Verhandlungen mit
den Ländern ein neuer Verfassungsentwurf erarbeitet worden, der nach
kurzer Beratung im Kabinett nun vorschriftgemäß vom 18. bis
21. Februar im neugebildeten offiziellen Staatenausschuss behandelt wurde.
Ausgiebig stritt man hier nochmals über die Zuständigkeitsverteilung
zwischen Reich und Einzelstaaten, doch verteidigte die Reichsregierung
hartnäckig ihre Positionen. Hinsichtlich der Bestimmungen über
die, Aufteilung und, den Zusammenschluss von Gliedstaaten (später
Art. 18 (23) kam man zu keiner vollständigen Einigung,
weil die Länder versuchten, dem Reich keinerlei Einfluss auf diese
Neugliederungen zu gewähren. Offen blieb auch die endgültige
Stimmenverteilung im Reichsrat (später Art. 60). In diesen Punkten
wurden der Nationalversammlung jeweils die unterschiedlichen Vorschläge
der Reichsregierung und es Staatenausschusses vorgelegt.
Erst jetzt konnte die Nationalversammlung mit ihrer Beratung
der. Verfassung beginnen. Noch am 21. Februar brachte Reichsinnenminister
Preuß den Entwurf offiziell ein. Am 24. Februar eröffnete
er die Beratung mit einer, ausführlichen Begründung, in der
er seine Bedenken gegen die "partikularistischen Verankerungen
und Verflechtungen" nicht verhehlte.(24) In den
folgenden Tagen nahmen dann die Vertreter der Parteien zu den Grundgedanken
des Entwurfs Stellung.
Diese Generaldebatte ließ die Hauptstreitpunkte über die
neue Verfassung unter den Parteien erkennbar werden. Eine gewisse Übereinstimmung
- wenn auch mit unterschiedlichen Begründungen und Zielrichtungen
- zeigte sich bei fast allen Parteien indem Bestreben, den Partikularismus
zu beschränken und die Reichseinheit wieder zu stärken. Nur
der Sprecher der Deutsch-Hannoverschen Parteiforderte die Zerschlagung
Preußens und die Wiederherstellung eines selbständigen Gliedstaates
Niedersachsen, doch er fand hierin keine Unterstützung. Die Mehrheit
zielte eher auf eine Stärkung der Reichskompetenzen und endgültige
Beseitigung der Reservatrechte, die sich die Länder im Staatenausschuss
wieder ausgehandelt hatten. Sie kam darin den Hoffnungen und Erwartungen
der Reichsregierung entgegen.
Einigkeit bestand auch hinsichtlich des Ausbaus des Grundrechtsteils,
hier jedoch aus deutlich unterschiedlichen Motivationen heraus:
- Der Sprecher der SPD kritisierte, dass jede Verbürgung sozialistischer
Errungenschaften fehle. Er protestierte gegen die Garantie des Eigentums
und das Verbot entschädigungsloser Enteignung und, forderte statt
dessen eine Reichskompetenz zur Sozialisierung sowie eine verfassungsmäßige
Absicherung der Mitwirkungsrechte von Arbeiterräten bei der Gestaltung
der Lohn- und Arbeitsverhältnisse im. Betrieb.
- Seine Position wurde von dem oppositionellen Sprecher der USPD verschärft.
Er hielt dem Verfassungsentwurf entgegen, dass er das Ziel der Revolution,
den sozialistischen Volksstaat zu errichten, verraten habe.
- Maßvolle Unterstützung fand die SPD bei der DDP, deren
Sprecher die Garantie wirtschaftlicher und sozialer Freiheitsrechte
insbesondere deshalb vermisste, weil diese zur Fundierung der politischen
Demokratie notwendig seien. Der große soziale Gedanke müsse
stärker in der Verfassung betont werden.
- Das Zentrum setzte hier andere Akzente. Die Betonung der Grundrechte
gedieh dem Sprecher dieser Partei zum Argument, die Staatsgewalt zu
begrenzen und die Sozialisierungsmöglichkeiten einzuschränken.
Vor allem: aber ging es ihm um Erweiterung der Vorschriften über
die Religionsfreiheit zugunsten auch einer Garantie der kirchlichen
Rechte, insbesondere im Bereich des überlieferten Verhältnisses
von Kirche und Schule.
- Genau in diesem Punkt fand das Zentrum lebhafteste Unterstützung
von den Rednern der rechten Oppositionsparteien, von DVP und DNVP, die
u. a. die Garantie für die Staatsleistungen an die Kirchen, den
Schutz kirchlicher Feiertage
und die Erhaltung der Militär- und Anstaltsseelsorge verlangten.
Diesen Positionen entsprach die Forderung nach Erweiterung der Reichskompetenzen
im Bereich der Kirchen- und Schulangelegenheiten.
Dass das Zentrum - trotz grundsätzlich föderalistischer Programmatik
- zentralistische Kompetenzerweiterungen im Bereich der Kultur- und
Schulbestimmungen forderte, erklärte sich nur aus der politisch-taktischen
Überlegung, auf diese Weise wegen der stärkeren Position des
Zentrums im Reich allzu weitgehende Schulreformen in rein sozialdemokratisch
oder durch SPD/DDP-Koalitionen beherrschten Ländern verhindern
zu können.
Die Kooperationsmöglichkeiten mit den oppositionellen Rechtsparteien,
die sich dem Zentrum in diesen Fragen boten, erweiterten sich noch in
der Kontroverse um die Ausgestaltung des Reichspräsidentenamtes.
Obwohl die präsidialen Kompetenzen - verglichen mit der Endfassung
- noch eingeschränkt waren, kritisierte der Sprecher der SPD-Fraktion
die Volkswahl des Präsidenten und warnte hellsichtig vor möglichen
Gefahren bei den Notstandsartikeln: Der Reichspräsident werde
"geradezu mit Diktaturgewalt ausgerüstet. Er hat dann allerdings unverzüglich die Genehmigung des Reichstags einzuholen und die Anordnungen aufzuheben, wenn er diese Zustimmung des Reichstages nicht findet. Wie steht die Sache aber, wenn der Reichstag zu einer solchen Zeit nicht versammelt ist? Der Reichspräsident kann aber auch den Reichstag auflösen, freilich nur einmal aus gleichem Anlag. Wann ist dieser Anlag gegeben, welche Voraussetzungen sind dafür notwendig? ... Die jetzige Verfassungsvorlage gibt also dem Reichspräsidenten eine höhere uneingeschränkte Macht, als sie früher der Kaiser besaß... Wir dürfen uns hierbei auch nicht von dem Gedanken beeinflussen lassen, dass jetzt auf dem Posten des Reichspräsidenten ein Sozialdemokrat steht. War die frühere Reichsverfassung auf den Leib des Kanzlers Bismarck zugeschnitten, die jetzige Verfassung soll nicht auf den Leib des Reichspräsidenten Ebert zugeschnitten sein. Wir müssen mit der Tatsache rechnen, dass eines Tages ein anderer Mann aus einer anderen Partei, vielleicht aus einer reaktionären, staatsstreichlüsternen Partei an dieser Stelle stehen wird. (Hört! Hört! rechts.) Gegen solche Fälle müssen wir uns doch vorsehen, zumal die Geschichte anderer Republiken höchst lehrreiche Beispiele in dieser Beziehung geliefert hat."(25)
Diese Anspielung auf Napoleon III. war, ebenso zutreffend,
wie die Sorge vor zukünftigen Entwicklungen berechtigt war. In
den Spätjahren der Republik
bestätigten sich die gefährlichen Missbrauchsmöglichkeiten
des präsidialen Amtes. Doch 1919 stand die SPD mit diesen Warnungen
in der Koalition allein. Ihre Partner, Zentrum und DDP, forderten vielmehr
eine weitere Stärkung der parlamentsunabhängigen präsidialen
Gewalt, und sie wurden darin unterstützt von den oppositionellen
bürgerlichen Parteien.
Hier deuteten sich Querfronten zur Weimarer Koalition an, die im Verlauf
der Verfassungsdebatten manche Belastungen verursachten, zumal wenn
die bürgerliche Mehrheit sich gegen die SPD durchzusetzen versuchte.
Die Voraussetzung für solche Frontbildungen hatte die sehr sachkundige
und maßvoll konstruktive Kritik insbesondere des DNVP-Fraktionsvorsitzenden
Clemens von Delbrück geschaffen, der trotz grundsätzlicher
Bedenken den Entwurf als Grundlage für- eine Mitarbeit gelten lassen
wollte.
In der ersten Debatte gab es neben der Präsidentenfrage noch weitere
Indizien für solche Frontbildungen aller bürgerlichen Parteien
gegen die Arbeiterparteien. So blieb die SPD zusammen mit der USPD in
der eher symbolischen Frage des Namens: "Deutsche Republik"
statt "Deutsches Reich" allein. Hier hatte allerdings schon
der Regierungsentwurf unter dem Einfluss von Preuß für die
Beibehaltung des traditionellen Namens plädiert. In der sehr unterschiedlichen
Bewertung der jüngsten deutschen Geschichte und der Verfassung
des Bismarck-Reiches blitzten stellenweise ähnliche Konstellationen
auf, die die Gemeinsamkeiten der Koalitionspartnerin Frage stellten.
In gleichet Weise deutete sich in der Sozialisierungsfrage Zündstoff
an. Von den Konzessionen, die in den ersten Wahlaufrufen auch bürgerliche
Parteien in diesem Punkt gemacht hatten, war jetzt kaum noch etwas zu
spüren.
Doch die sich ankündigenden Konflikte und Konzepte zum Ausbau der
Reichsverfassung blieben dem Charakter einer Generaldebatte entsprechend
- zunächst offen und ohne Präzisierung im Detail. Die eigentliche
Arbeit wurde einem Verfassungsausschuss unter dem Vorsitz von Conrad
Haußmann (DDP) übertragen. In diesem Gremium erhielt die
Verfassung nahezu ihre endgültige Gestalt. Nur in sehr wenigen,
allerdings nicht unwesentlichen Punkten, fiel die Entscheidung erst
in der zweiten bzw. dritten Lesung im Plenum der Nationalversammlung.
Der Verfassungsausschuss beriet den Entwurf vom 4. März
bis 2. Juni in erster Lesung und dann vom 3. bis 18. Juni 1919 in
zweiter Lesung. Jetzt bekam die spätere Verfassung ihre eigentliche
Gestalt. Die Beratungen waren im Unterschied zu den Plenardebatten
freier von politisch-taktischen Rücksichtnahmen. Es herrschte
in dem mit hervorragenden Fachleuten besetzten Gremium eine sachliche
Arbeitsatmosphäre.(26) Andererseits war der
politische Druck, der auf dem Ausschuss lastete, außerordentlich
groß. Die innere Lage forderte rasches Arbeiten. Die Verfassung
sollte sobald als möglich in Kraft treten, um die aufgewühlte
Atmosphäre zu beruhigen. Im März/April 1919 erreichten die
politischen Unruhen und Streikbewegungen neue Höhepunkte. Die
einen erwarteten daher von der Verfassung die Sicherung der revolutionären
Errungenschaften, während die anderen mit ihr ein Bollwerk gegen
weitergehende gesellschaftsumwälzende Dynamik zu errichten hofften.
Hinzu kam, dass die außenpolitische Lage möglichst rasch
die Etablierung einer endgültigen Verfassungsordnung erzwang.
Seit Anfang Mai waren die harten Friedensvertragsbedingungen bekannt
geworden, kurz nach Ende der zweiten Beratung des Verfassungsausschusses
mussten sie in der Nationalversammlung verabschiedet werden. Sie belasteten
die neu zu errichtende Republik aufs schwerste und ließen die
Weimarer Koalition für die Endphase der Verfassungsberatungen
zerbrechen, was den Entscheidungsprozeß nochmals komplizierte.
Man muss diese äußeren Umstände bedenken, wenn man
das Werk der Nationalversammlung und ihres Verfassungsausschusses
recht würdigen will.
Dem sachlichen Klima der Ausschussberatungen konnten und wollten sich
auch die Vertreter der Oppositionsparteien auf der rechten und linken
Seite nicht entziehen. Sie sicherten sich so Einfluss auf die Gestaltung
der Verfassung. Bei den grundlegenden Regeln für das Reichskabinett:
- Richtlinienkompetenz des Kanzlers,
- Selbständigkeit der Minister in der Führung ihrer Ressorts,
- kollegiale Mehrheitsentscheidung bei Gesetzentwürfen
folgte der Verfassungsausschuss z. B. einstimmig einem Vorschlag des
DNVP-Abgeordneten Delbrück, der dabei seine reichen Erfahrungen
in der königlichpreußischen Regierung und in der Regierung
des Reiches fruchtbar verarbeitete. Auf der anderen Seite kam es in
manchen wichtigen Punkten zu einer Zusammenarbeit zwischen USPD und
SPD, der sich streckenweise die DDP anschloss und dann zum Erfolg
verhalf,(27) während umgekehrt . sich wiederholt
auch eine Front aller bürgerlichen Parteien gegen die Arbeiterparteien
formierte. In anderen Punkten wiederum kooperierten die Weimarer Koalitionspartner.
Die fließenden Fronten; die schon die erste Debatte im Plenum
offenbart hatte, bestätigten sich also auch hier. Dass der Ausschuss
- trotz aller Souveränität der Nationalversammlung nicht
gleichsam im luftleeren Raum arbeiten konnte, bewiesen von außen
kommende Interventionen, als er sich mit den Problemen der föderalistischen
Struktur- und der Wirtschafts- und Sozialverfassung beschäftigte.
Die Kontroversen und Probleme, die der Ausschuss einer
Lösung zuführen musste, waren zunächst dieselben, die'
schon die Vorgeschichte des Entwurfs bestimmt hatten: das Verhältnis
zwischen Reich und Gliedstaaten und die Position des Reichspräsidenten.
Im ersten Punkt schlug das Pendel nun Wieder zurück. Der Ausschuss
präzisierte, systematisierte und erweiterte die Reichskompetenzen
erheblich. Die Unitarier, vor allem aus DDP, SPD und- USPD führten
das Wort. Der spätere Reichsminister Erich Koch-Weser (DDP) war
es, der jetzt den Begriff "Länder' statt Glied- der Freistaaten
erfolgreich in die Debatte einführte, um damit die "Staatsqualität"
dieser politischen Einheiten herabzumindern und die übergeordnete
Souveränität des Reiches zu betonen, das eben mehr als ein
Bund sein sollte.
Damit war exakt die Gegenposition zu der bayerischen These bezogen,
die für die Verfassunggebung 1919 die einvernehmliche Entscheidung
der staatlichen Vertragspartner von 1871 verlangte. Der Ausschuss
scheute sich nicht, die Reste der Reservatrechte im Militär-,
Eisenbahn- und Postbereich, die Preuß in den Verhandlungen mit
den Ländern hatte widerstrebend einräumen müssen, wieder
zu beseitigen. Um das Übergewicht Preußens im Reichsrat
auszuschalten, legte der Ausschuss ferner - gegen den Protest der
preußischen Regierung -- fest, dass nur die Hälfte der
preußischen Stimmen von der Regierung, die andere Hälfte
aber von den - preußischen Provinzialverwaltungen gestellt werden
sollte.
In der Neugliederungsproblematik jedoch könnte sich der Ausschuss
nicht durchsetzen. Er beschloss, dass Länderneubildungen durch
Zusammenschluss oder Gebietsabtretungen bei Zustimmung der betroffenen
Bevölkerung auch gegen den Willen der beteiligten Länder,
d. h. hier vor allem Preußens, durch einfaches Reichsgesetz
möglich sein sollten. Das kam Wünschen aus dem Zentrum nach
Errichtung einer rheinisch-westfälischen Republik und der Forderung
nach der Wiederherstellung Niedersachsens entgegen. Jetzt intervenierte
jedoch die preußische Regierung. Zusammen mit den süddeutschen'
Ländern, denen die Unitarisierung generell zu weit ging, veranlasste
sie die Reichsregierung zu einem Vermittlungsschritt. Nach Verhandlungen
mit den Fraktionsvorsitzenden der drei Regierungsparteien wurden die
Steine des Anstoßes beseitigt. Nur mit verfassungsändernder
Mehrheit sollte nunmehr gegen den Willen eines Landes eine Neugliederung
oder Abtretung verfügt werden können. Dieses Kompromissergebnis
-wurde trotz leichter Modifikationen auch- in der zweiten und dritten
, Lesung des Plenums, bestätigt.
Im Klartext bedeutete dieser Kompromiss, dass Preußen mit seinem
Stimmengewicht im Reichsrat verfassungsändernde Gesetze und Gebietsabtretungen
blockieren konnte. Die Neugliederung war gescheitert, denn ohne preußische
Gebietsabtretungen waren die norddeutschen Kleinstländer, wie
etwa die beiden Lippe, Waldeck, Oldenburg, Braunschweig und die beiden
Mecklenburg- kaum zu lebensfähigen Gebieten zusammenzufassen.
Ihnen blieb allenfalls das Aufgehen in Preußen. Ein solcher
Schritt aber hätte das preußische Übergewicht im Reich
so gestärkt, dass auch die süddeutschen Länder daran
kein Interesse haben konnten.
So starben die Preuß'schen Ideen einer umfassenden Neugliederung
"um des lieben. Friedens willen", wie er selbst sarkastisch
bemerkte. Auch der. eher unitarisch gesonnene Verfassungsausschuss
konnte hier nicht helfen. Das Reich blieb mit einer völlig unausgewogenen
Struktur der einzelnen Länder belastet, die auch durch den 1919/20
vollzogenen Zusammenschluss der acht Kleinstaaten im thüringischen
Raum und den Anschluss Coburgs an Bayern. nur unwesentlich ausgeglichen
wurde.
Reichsreform" war darum ein ständiger Streit- und Problempunkt
in allen Weimarer Jahren.
In der Frage der Stärkung der Reichskompetenzen
hatte vor allem die Linke im Verfassungsausschuss von USPD bis DDP
kooperiert; in der Frage der Machtbefugnisse des Reichspräsidenten
kam es dagegen zu einer Konfrontation zwischen bürgerlicher Mehrheit
und sozialistischer Minderheit:
- Die USPD versuchte erfolglos, statt des Reichspräsidenten ein
kollegiales Direktorium durchzusetzen.
- Die SPD ihrerseits verlangte - ebenfalls ohne Erfolg -, dass der
Reichspräsident das Ausnahmerecht nur mit Zustimmung des Reichstags
ausüben. sollte.
- Die bürgerliche Mehrheit jedoch erweiterte statt dessen den
Handlungsrahmen des Präsidenten. Sie wollte an seiner Funktion,
Gegengewicht gegen einseitige Partei- und Parlamentsherrschaft zu
sein, nicht rütteln lassen.
Erfolgreicher waren die linken Parteien wiederum bei der Ausgestaltung
des Referendums zu einem selbständigen Volksgesetzgebungsverfahren,
das auch durch ein Volksbegehren - unabhängig von der Ausschreibung
durch den Präsidenten in Gang gebracht werden konnte. Dieses
entsprach ihren radikal-demokratischen Konzeptionen ebenso wie das
Festhalten an einer nur dreijährigen Wahlperiode für den
Reichstag, die jedoch von der bürgerlichen Mehrheit auf fünf
Jahre erhöht wurde. Erst in den Schlussdebatten im Plenum legte
man, um den Konflikt mit der Linken nicht zu sehr zu verschärfen,
vier Jahre fest.
Eine für die Zerklüftung der politischen Kultur der Weimarer
Republik ebenso aufschlussreiche wie verhängnisvolle Kontroverse
entzündete sich an der sog. Flaggenfrage. Hugo Preuß hatte
als Farben der Republik Schwarzrotgold vorgesehen, die Farben der
Freiheits- und Einheitskämpfe im frühen 19. Jahrhundert
bis hin zur Revolution von 1848. Zu diesem Rückgriff auf die
demokratische Tradition kam die aktuelle Hoffnung auf eine Einlösung
der 1848 erfolglos angestrebten großdeutschen nationalen Einigung.
Nach dem Zerfall des Habsburger Vielvölkerstaates schienen die
Aussichten für eine Vereinigung mit Osterreich Anfang Januar
1919 günstig zu stehen.
Die SPD begrüßte die neuen Reichsfarben, weil für
ein neues politisches System in Deutschland auch ein neues politisches
Symbol notwendig sei. Die USPD dagegen plädierte für das
revolutionäre Rot. Die Rechtsparteien verlangten die Beibehaltung
der schwarzweißroten Farben des Bismarckschen Kaiserreiches:
Wer an der alten Ordnung festhielt, sah keinen Anlass, die Fahne zu
wechseln, auch und gerade nicht in der militärischen Niederlage,
die man dem "Dolchstoß" in den Rücken des kämpfenden
Heeres zuschrieb und nicht dem selbstverschuldeten Scheitern des kaiserlichen
Deutschland. Der Streit um die Reichsfarben wurde vielfach zum Streit
um die Bewertung der Vergangenheit. Zentrum und insbesondere DDP waren
in diesem Punkt in sich gespalten:
Von den Demokraten kam schließlich der Kompromissvorschlag,
als Handelsflagge Schwarzweißrot vorzusehen. In modifizierter
Form wurde diese Lösung im Plenum akzeptiert (Art. 3). Der neue
Reichsinnenminister David (SPD) warb für die neuen Farben als
einen Versuch, "ein Symbol zu haben, zu dem sich mit Freuden
das ganze Volk bekennt". Rot sei ungeeignet, weil es eine Parteifarbe
sei, und auch Schwarzweißrot sei vor 1914 "von einem großen
Teil des Volkes als eine Parteifahne betrachtet worden"; auch
jetzt wieder sei Schwarzweißrot "als ein Parteibanner entfaltet
worden mit der Devise: Gegen Demokratie, gegen die Republik".
Schwarzrotgold sei dagegen ein "Symbol der großdeutschen
nationalen Zusammengehörigkeit"(28)
Davids Hoffnungen auf eine Einigung über dieses Symbol sollten
sich nicht erfüllen, Der Streit um die Reichsfarben blieb bis
1933 eine ständige Belastung für die Republik, zumal die
Kompromisslösung, beide Farben, wenn auch in einer bestimmten
Hierarchie, gelten zu lassen; in sich widersprüchlich war. Mit
dem Einspruch aus Frankreich gegen den österreichischen Anschluss
wurden die großdeutschen Hoffnungen von Schwarzrotgold zudem
enttäuscht. Eine wichtige Legitimation für den Flaggenwechsel
war damit -entfallen. - Den Gegnern der Republik auf der Rechten überließ
man andererseits ein zugkräftiges Symbol, mit dem sich die Erinnerung
an die glorreiche Vergangenheit vor 1914 und das heroische Kriegserlebnis
verbinden ließ. Zu blass blieben demgegenüber die historischen
Bezüge auf das frühe 19. Jahrhundert, in denen Schwarzrotgold
als demokratisches und nationales Symbol lebt. Die Republik des Kompromisses
musste selbst eines einenden Symbols entbehren. Der Versuch, ein solches
zu schaffen, ließ die Gegensätze eher bewusst und virulent
werden, statt den politischen Zusammenhalt zu stärken.
Allen Parteien waren die Grundrechtsartikel des Regierungsentwurfes unzureichend erschienen. Darum setzte der Verfassungsausschuss einen Unterausschuss ein, der unter der Leitung des DDP-Vorsitzenden Friedrich Naumann den Grundrechtsteil völlig neu erarbeitete und zu einem zweiten Hauptteil der Verfassung mit über fünfzig Artikeln ausbaute. Auch hier wurde mit den unterschiedlichsten Mehrheiten abgestimmt; so gelang kein in sich schlüssiges einheitliches Werk, sondern ergaben sich - wie in der Flaggenfrage - kompromißhafte Lösungen mit mancherlei Widersprüchen, eine einheitliche Tendenz war gleichwohl erkennbar. Friedrich Naumann hatte ursprünglich versucht, in diesem Teil der Verfassung gleichsam die ethische Grundlage des Staates zu formulieren. Dem Volk sollten, über das Symbol der 'Reichsfarben hinausgehend, gemeinsame Werte und Ziele, denen alle Bürger zustimmen könnten, vor Augen gestellt werden. Die Garantie der klassisch-liberalen Freiheitsrechte des Individuums, auf die der Regierungsentwurf sich beschränkt hatte, erschien Naumann dafür unzureichend. Es gehe darum, volksverständliche Grundrechte in die Verfassung aufzunehmen, dem abstrakten Rechtsstaatsbegriff neue Elemente nationalsozialer" Art hinzuzufügen. Auf diese Weise müsse man einen Beitrag zum "Verständigungsfrieden zwischen Sozialismus und Kapitalismus" leisten und der neuen Verfassung einen Platz zwischen rein sozialistischem und rein individualistischem Staatsrecht zuweisen. Naumann verfolgte volkspädagogische Absichten. Darum formulierte er im Stil eines staatsbürgerlichen Katechismus reit sprichwortartigen Prägungen, die Formelsprache der Juristen vermeidend:
"Volkserhaltung ist Staatszweck, Kinderzuwachs ist Nationalkraft. Das Vaterland steht über der Partei. Einigkeit und Recht und Freiheit sind des Deutschen Vaterland. Ordnung und Freiheit sind Geschwister. Freie Bahn dem Tüchtigen. Volkswirtschaft steht über Privatwirtschaft. Wald bleibt erhalten. Bergschätze sind Volkswerte. Zum demokratischen Industriestaat gehört Industrieparlamentarismus. Verstaatlichung ist eine Nützlichkeitsfrage. Wir leben im Zeitalter des Verkehrs. Weltverkehr ist Lebenslust. Geheimpolitik gibt es nicht mehr. Wir achten alle Völker, die uns achten."(29)
Der moralisierende Ton und die unjuristische Fassung
dieser Sentenzen ließen Naumann schon im Unterausschuss scheitern.
Der Vorschlag entfernte sich zu weit von den üblichen Erwartungen
an Verfassungstexte und überforderte diese. Aber in Naumanns
Anliegen druckte sich das berechtigte Verlangen aus, die klassischliberalen
Grundrechte, die lediglich das Verhältnis zwischen Individuum
und Staat regelten, zu sozialen Grundrechten auszubauen, die dem einzelnen
Anspruch auf Schutz und Fürsorge durch den Staat gewährleisten;
außerdem sollte der Zusammenhang zwischen Grundrechten und Grundpflichten
deutlich gemacht werden. Naumann wollte darauf hinweisen, dass gerade
der neu zu errichtende demokratische Staat eine gemeinsame ethische
Basis, einen Konsensus über Ziele und Werte brauchte, der durch
diese Verfassungsartikel ins Bewusstsein gehoben werden sollte.
So wenig man den Naumannschen Formulierungen folgte,
die Wendung zum Sozialen vollzog die Ausschussmehrheit eindeutig mit.
Aus dem, was Naumann den "Industrieparlamentarismus" nannte,
entstand der Art. 165 über die Arbeiter- und Wirtschaftsräte.
Dazu gehören ferner die Artikel zur Wirtschaftsordnung, Sozialisierung
und Sozialpflichtigkeit des Eigentums sowie zum Schutz der Arbeit
(Art. 151 ff.). Bei diesen Bestimmungen handelte der Verfassungsausschuss
unter einem erheblichen Druck. Die in den Massenbewegungen des Frühjahrs
1919, in Streiks, Arbeiterunruhen und Aufständen sich ausdrückende
Unzufriedenheit in er Arbeiterschaft über den Verlauf der Revolution
hatte Parteien und Gewerkschaften, Reichsregierung und Nationalversammlung
zu, einer Doppelstrategie veranlasst. Hartes- militärisches Zuschlagen
wurde mit sachlichem Entgegenkommen verknüpft. Reichsregierung
und Koalitionsparteien bekämpften diese Unruhen nicht nur mit
Militär und Verboten, sondern suchten sie durch positive Regelungen
in der Sozialisierungsfrage und durch die Eingliederung der Räte
in die Verfassung aufzufangen.(30)
Anfang März verabschiedete die Nationalversammlung in Vorwegnahme
des späteren Sozialisierungsartikels der Verfassung ein Sozialisierungsgesetz.
Gleichzeitig kündigte die Reichsregierung eine Initiative zum
Einbau der Räte in die Verfassung an, wobei sie auf Vorstellungen
zurückgriff, die in Besprechungen mit streikenden Arbeitervertretungen
fixiert worden waren. Nach weiteren Verhandlungen brachte die Reichsregierung
Anfang April über den Staatenausschuss einen Ergänzungsartikel
zum Verfassungsentwurf mit folgendem Wortlaut ein:
Die Arbeiter und Angestellten sind dazu berufen, gleichberechtigt
in Gemeinschaft mit den Unternehmern an der Regelung der Lohn- und
Arbeitsbedingungen sowie an der gesamten wirtschaftlichen Entwicklung
der produktiven Kräfte mitzuwirken. Die beiderseitigen Organisationen
und ihre Vereinbarungen werden anerkannt. Die Arbeiter und Angestellten
erhalten zur Wahrnehmung ihrer sozialen und wirtschaftlichen Interessen
gesetzliche Vertretungen in Betriebsarbeiterräten sowie in nach
Wirtschaftsgebieten gegliederten Bezirksarbeiterräten und in
einem Reichsarbeiterrat.
Die Bezirksarbeiterräte und der Reichsarbeiterrat treten zur
Erfüllung der gesamten wirtschaftlichen Aufgaben und zur Mitwirkung
bei der Ausführung der Sozialisierungsgesetze mit den Vertretungen
der Unternehmer und sonst beteiligter Volkskreise zu Bezirkswirtschaftsräten
und zu einem Reichswirtschaftsrat zusammen. Die Bezirkswirtschaftsräte
und der Reichswirtschaftsrat sind so zu gestalten, dass alle wichtigen
Berufsgruppen entsprechend ihrer wirtschaftlichen und sozialen Bedeutung
darin vertreten sind.
Sozialpolitische und wirtschaftspolitische Gesetzentwürfe von
grundlegender Bedeutung sollen von der Reichsregierung vor ihrer Einbringung
dem Reichswirtschaftsrat zur Begutachtung vorgelegt werden. Der Reichswirtschaftsrat
hat das Recht, selbst solche Gesetzesvorlagen zu beantragen. Stimmt
ihnen die Reichsregierung nicht zu, so hat sie trotzdem die Vorlage
unter Darlegung ihres Standpunktes beim Reichstag einzubringen. Der
Reichswirtschaftsrat kann die Vorlage durch eines seiner Mitglieder
vor dem Reichstag vertreten lassen.
Den Arbeiter- und Wirtschaftsräten können auf den ihnen
überwiesenen Gebieten Kontroll- und Verwaltungsbefugnisse übertragen
werden.
Aufbau und Aufgabe der Arbeiter- und Wirtschaftsräte sowie ihr
Verhältnis zu anderen sozialen Selbstverwaltungskörpern
zu regeln, ist ausschließlich Sache des Reichs.
Im Verfassungsausschuss wurde diese Regelung - der spätere
Art. 165 - von der Weimarer Koalition gemeinsam getragen. Auch nach
Abklingen der Streikbewegung hielt man .daran fest, gegen den Widerstand
der Rechten, die aus dem Reichswirtschaftsrat, einem Gremium, in dem
Arbeit und Kapital kooperieren sollten, ein umfassendes berufsständisches
Organ machen wollte. Erbittert war der Protest der USPD: am politischen
Kern der Räte, als einem Instrument der Herrschaft der Arbeiterklasse
wollte sie nicht rütteln lassen, den Gedanken der Gleichberechtigung
von Kapital und Arbeit, der diesen Artikel prägte, brandmarkte
sie als Verrat am Sozialismus.
In der Tat waren die Artikel zur Wirtschaftsverfassung, die die Ausschussmehrheit
formulierte, kein sozialistisches Programm im eigentlichen Sinne,
aber sie enthielten eindeutig die Überwindung des wirtschaftsblinden
bürgerlichen Rechtsstaates zugunsten eines sozialen Rechtsstaates.
Die Weimarer Verfassung war keineswegs nur eine liberal-demokratische
Verfassung, sondern eben auch und in sehr starkem Maße eine
sozial-demokratische Verfassung.
Allerdings wurde dieses Konzept durch zahlreiche Schutz- und Förderversprechungen
verwässert, die die unterschiedlichen Parteien für ihre
jeweilige Wählerschaft in Form von Programmsätzen in die
Verfassung hineinbrachten. Art. 164 versprach zum Beispiel, den Mittelstand
in Landwirtschaft, Gewerbe und Handel zu fördern und vor Aufsaugung
zu schützen. Art. 158 sicherte Künstlern und Erfindern die
Fürsorge des Reiches zu, während Art. 157 den Arbeitern
besonderen Schutz und ein einheitliches Arbeitsrecht in Aussicht stellte.
Daher kritisierte man diese Abschnitte der Verfassung auch als ein
"interfraktionelles Parteiprogramm". Der DNVP-Abgeordnete
Delbrück polemisierte gegen die "Hypertrophie" der
Grundrechte.
Der Ausbau des sozialen Rechtsstaates, der in Weimar vollzogen wurde,
darf freilich nicht vergessen machen, dass man zunächst die klassisch-liberalen
Freiheitsrechte verankerte und erweiterte. Fast energischer noch als
die liberalen Parteien verstand sich hier die Sozialdemokratie als
Vollstreckerin des liberal-demokratischen Programms der bürgerlichen
Revolution von 1848. So wurde die Gleichberechtigung von Mann und
Frau im politischen Bereich grundsätzlich verankert und im Familienrecht
zumindest als Richtlinie proklamiert. Die Chancengleichheit für
uneheliche Kinder zu verwirklichen, machte ein Verfassungsauftrag
dem Gesetzgeber zur Pflicht. Standesvorrechte - insbesondere des Adels
- wurden abgeschafft und die Gewissensfreiheit auch insofern respektiert,
als niemand gegen seinen Willen zur Teilnahme an religiösen Handlungen
gezwungen werden konnte. Die weltanschauliche Neutralität des
Staates wurde damit verankert. Weitergehende Anträge der sozialdemokratischen
Parteien auf Abschaffung der Todesstrafe scheiterten jedoch am Widerspruch
der bürgerlichen Parteien, obwohl auch hier die Tradition der
Paulskirchenverfassung schon in die gleiche Richtung. gewiesen hatte.
Kooperierten bei der Wirtschafts- und Sozialverfassung
vor allem die Weimarer Koalitionsparteien, bei den bürgerlichen
Freiheits- und Gleichheitsrechten eher die Linken und die Liberalen,
so kam es bei den Schul- und Kirchenartikeln zu massiven Konflikten
und zu häufig wechselnden Mehrheiten. Die Linken setzten das
Verbot der Staatskirche durch, aber `die Rechten machten daraus eine
"hinkende Trennung von Staat und Kirche", indem , sie die
Garantie zahlreicher überkommener kirchlicher Rechtspositionen
und Institutionen festzuschreiben wussten. Das Zentrum unterlag mit
der DNVP zunächst in der Frage der Konfessionsschule einer linken
Mehrheit von USPD bis DDP, während die SPD erfolglos gegen die
Gewährleistung des Religionsunterrichtes kämpfte. Erst in
der zweiten Lesung im Plenum kam es zum Kompromiss zwischen SPD und
Zentrum, wobei das Zentrum seine nach dem Ausscheiden der DDP gestärkte
Position als alleiniger und darum unverzichtbarer Koalitionspartner
der SPD wirkungsvoll ins Spiel bringen konnte. Freilich wurde dieses
Ergebnis in der dritten Lesung nochmals modifiziert, um auch der DDP
die Zustimmung zu ermöglichen. Insgesamt trugen so die entsprechenden
Abschnitte des Grundrechtsteils über "Religion und Religionsgesellschaften"
(Art. 135ff.) sowie über "Bildung und Schule" (Art.
142ff.) die unterschiedlichsten Handschriften. Sie vereinigten in
sich reformerische Intentionen und die Absicherung revolutionärer
Errungenschaften ebenso wie die Verbürgung von althergebrachten
Vorrechten und Bestandsgarantien für historische Institutionen.
Der Kompromisscharakter der Weimarer Verfassung wird gerade hier besonders
deutlich.
Durch die intensiven Beratungen im Verfassungsausschuss
hatte die Verfassung praktisch ihre endgültige Gestalt gewonnen.
Die Mitwirkung aller Parteien sicherte jedoch keineswegs eine breite
Zustimmung. Die vielfältigen, z. T. in sich widersprüchlichen
Kompromisse, die zahlreichen Kann- und Sollvorschriften und die Sperrklauseln
verstärkten eher das Unbehagen an dem Verfassungswerk, das man
nur reit halbem Herzen trug. Es hatte in den Beratungen weder Sieger
noch Besiegte gegeben. Nur so konnte die Verfassung zustandekommen.
Zwar fand sich, als es am 31. Juli 1919 zur Schlussabstimmung kam,
eine eindrucksvolle Zustimmungsmehrheit von 262 gegen 75 Stimmen bei
einer Enthaltung. Auch gab es manch hochgestimmte Rede aus diesem
Anlas, in der Stolz und Freude über das vollbrachte Werk anklangen.
Aber trotz aller Geschlossenheit der Weimarer Koalition bei der Zustimmung
- nur der bayerische Abgeordnete Heim aus der Zentrumsfraktion hatte
gegen die Verfassung gestimmt - blieb dieses Parteienbündnis
doch äußerst zerbrechlich. . In der dritten Lesung setzten
die bürgerlichen Parteien die Streichung einer antidynastischen
Klausel durch, die den Mitgliedern ehemals regierender landesherrlicher
Familien die Möglichkeit nehmen sollte, zum Reichspräsidenten
gewählt zu werden; entgegen weitergehender Anträge der SPD
erschwerten sie die Sozialisierung und erweiterten darüber hinaus
wiederum gegen einen einschränkenden Antrag der SPD die Machtfülle
des Reichspräsidenten im Notstandsfall auf Kosten des Reichstages.
Angesichts dieser Entscheidungen sah sich die SPD-Fraktion zu einer
offiziellen 'Protesterklärung gegen die Blockbildung der bürgerlichen
Parteien veranlasst. Man wertete: sie als partielle Aufkündigung
der gemeinsamen Koalition. Diese Abstimmungsergebnisse hätten
- so formulierte der sozialdemokratische- Sprecher - bei der SPD schwerste
Bedenken gegen die Annahme der Verfassung hervorgerufen. Nur im Vertrauen
darauf, dass die lebendige Entwicklung stärker sein werde als
die ihr entgegenstehenden "papierenen Hindernisse", gäben
die Sozialdemokraten der Verfassung ihre Zustimmung.
So traf die Verfassung nicht nur bei USPD, DNVP und DVP auf die offene
Gegnerschaft, die bei der Schlussabstimmung nochmals bekräftigt
wurde, sondern auch auf mancherlei Vorbehalte bei den sie tragenden
Parteien. War sie den einen eher das Instrument, um Schlimmeres zu
verhüten, so den anderen nur Etappe auf dem Weg zu weiteren Zielen.
Dennoch bot das Werk von Weimar, um die Formulierung des Reichsinnenministers
David nochmals aufzunehmen und zu verschärfen, die einzige Chance
zu einer "gesetzlich friedlichen Entwicklung". Darin lag
sein Wert und seine Würde.
Inwiefern die Verfassung den Weg einer solchen Entwicklung vorzeichnete,
ihr einen festen Rahmen gab und Richtung wies oder infolge der ihr
eigenen Kompromissstruktur und inneren Widersprüchlichkeiten
die Einwurzelung der Demokratie eher erschwerte, wird erst eine genauere
systematische Analyse der einzelnen Verfassungsbestimmungen und ihrer
zeitgenössischen Interpretation erkennen lassen.
1 Vgl. zum Friedensvertrag und zu den Debatten'
in der Nationalversammlung unten Kapitel 8, S. 296 ff.
2 Zur Kontinuität und Umformung des Parteiensystems vgl.
unten Kapitel 5
3 Siehe zu Preuß und seinem politischen Konzept, sowie
seiner Rolle bei der Verfassunggebung G. Schulz, Zwischen Demokratie und Diktatur,
1963, 5.123 ff. und W. Elben, Das Problem der Kontinuität . . ., 1965
S. 45 ff. mit weiteren Nachweisen
4 Dieser Aufsatz ist abgedruckt in: Ursachen und Folgen, Bd.
3, S. 421 ff., auch in H. Preuß, Staat ,.Recht, Freiheit, Tübingen,
1926 sowie in S. Miller/G. A. Ritter (Hrsg.), Die deutsche Revolution 1918-1919,
Frankfurt/M. 1968
5 Zu diesen Beratungen vgl. Schulz, a. a. 0., S. 130ff. und
H. Potthoff, Das Weimarer Verfassungswerk und die deutsche Linke, 1972, S.
455ff.
6 Zu Max Webers Verfassungsvorstellungen vgl. Schulz, a. a.
O:, S. 115ff. und vor allem W. J. Mommsen, Max Weber und die deutsche Politik,
1959, S. 326ff.
7 Friedrich Engels in seiner Kritik des Erfurter Programms
1891; zitiert nach W. Mommsen, Deutsche Parteiprogramme, München 1960,
S. 347
8 Zum Hintergrund dieses Konzeptes bei Max Weber vgl. vor
allem den Aufsatz von W., J. Mommsen, Zum Begriff der "plebiszitären
Führerdemokratie". 1974
9 Potthoff, 1972, S. 455
10 Der Entwurf ist zusammen mit dem späteren amtlichen
Entwurf abgedruckt in: Die Regierung der Volksbeauftragten 1918/1919, Bd.
2, S. 249 ff., der amtliche Entwurf auch in: Ursachen und Folgen, Bd. 3, S.
429 ff.
11 Das Protokoll der Sitzung ist abgedruckt in: Regierung
der Volksbeauftragten, Bd. 2, S. 327ff.
12 Die Denkschrift ist abgedruckt bei H. Preuß, Staat,
Recht und Freiheit, 1926, auszugsweise auch in: Ursachen und Folgen, Bd. 3,
S. 424 ff.
13 Zu dieser Konferenz vgl. Schulz, a. a. 0., S. 142 ff.
14 Sitzung der preußischen Staatsregierung vom 24.
1. 1919. Zitiert nach G. A. Ritter:/ S. Miller, Die deutsche Revolution ,1918/1919,
1975, S. 410f.
15 Zitiert nach Elben, a. a. O., S. 55
16 Zitiert ebenda
17 17 Zusammen mit der Fassung nach den Ergebnissen der Verhandlungen
mit den Ländern abgedruckt in: Regierung der Volksbeauftragten, Bd. 2
S. 334 ff.
18 Zum Vergleich sei darauf hingewiesen, dass der Parlamentarische
Rat 1948/49 keine Gesetzgebungsbefugnis hatte. Währender das Grundgesetz
beriet, fehlte jedoch auch noch eine verantwortliche Regierung auf Bundesebene.
Der nur indirekten Legitimation des Parlamentarischen Rates (Wahl durch die
Landtage) entsprach die Notwendigkeit, das Grundgesetz durch die Landesparlamente
ratifizieren zu lassen, was die souveräne nationale Konstituante von
Weimar entschieden ablehnte
19 Regierung der Volksbeauftragten, Bd. 2, S. 323 ff
20 Vgl. dazu das Protokoll der Kabinettssitzung vom 31.1..1919,
ebd., S. 355 ff.
21 Verhandlungen der Nationalversammlung, Bd.325; S.1ff.
(auch in: Ursachen und Folgen Bd 3, S. 247 ff.)
22 Ebd., S. 40.
23 Den Wortlaut der Weimarer Reichsverfassung (WRV) siehe
unten S. 176ff.
24 Verhandlungen der Nationalversammlung, Bd. 325, S: 284ff.
und 371ff. (Die Rede von Preuß auch n: Ursachen und Folgen, Bd. 3, S.
440ff.)
25 Ebd., S. 374
26 Die Debatten des Verfassungsausschusses sind veröffentlicht.
ebd., Bd. 336. Vgl. ferner Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung, 1964,
S. 86-121
27 Dazu insbesondere Potthoff, 1972, S. 461ff.
28 Verhandlungen der Nationalversammlung, Bd.., 327, S. 1224ff.
Zur Haltung der SPD vgl. auch Potthoff, 1972, S. 462f.
29 Vgl. dazu neben Apelt, a. a. Q., S. 108 ff. vor allem
G. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 1965, S. 508ff. Dort
auch das Zitat von Naumann
30 Vgl. dazu vor allem Potthoff, 1972, S. 476ff.
Gerhard Anschütz: Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919. Ein Kommentar. Nachdruck der 14. Aufl. 1933, Darmstadt 1965
Willibald Apelt: Geschichte der Weimarer Verfassung, München 1964
Wolfgang Elben: Das Problem der Kontinuität in der deutschen Revolution. Die Politik der Staatssekretäre und der militärischen Führung vom November 1918 bis Februar 1919, Düsseldorf 1965
Ulrich Kluge: Die deutsche Revolution 1918/19. Staat, Politik und Gesellschaft, zwischen Weltkrieg und Kapp-Putsch, Frankfurt/Main 1985
Susanne Miller/Gerhard A. Ritter (Hrsg.): Die deutsche Revolution 1918/1919. Dokumente. 2. erweiterte Auflage, Hamburg 1975
Wilhelm Mommsen: Deutsche Parteiprogramme, München 1960
Wolfgang J. Mommsen: Max Weber und die deutsche Politik 1890 -1920, Tübingen 1959
Wolfgang J. Mommsen: Zum Begriff der "plebiszitären Führerdemokratie" in: ders., Max Weber. Gesellschaft, Politik und Geschichte, Frankfurt 1974, S. 44 - 71
Heinrich Pottboff: Das Weimarer Verfassungswerk und die deutsche Linke, in: Archiv für Sozialgeschichte XII, 1972, S. 433 - 483.
Hugo Preuß: Staat, Recht und Freiheit, Tübingen 1926 (Neudruck 1964)
Gerhard Schulz.: Zwischen Demokratie und Diktatur. Verfassungspolitik und Reichsreform in der Weimarer Republik, Berlin 1963, 2. Aufl. Berlin 1987
Susanne Vestring: Die Mehrheitssozialdemokratie und die Entstehung der Reichsverfassung
von Weimar 1918/1919. Münster 1987
