Wahlen und Verfassungsrecht

Zur Problematik „unechter Vertrauensfragen“ und „vorgezogener“ Bundestagswahlen

Von Heinrich Pehle

 

Gerhard Schröder nach der Neuwahlen – Pressekonferenz, 2005 Fotos: SV-Bilderdienst

Am Abend des 22. Mai 2005, des Tages, an dem in Nordrhein-Westfalen ein neuer Landtag gewählt worden war, kündigte Bundeskanzler Gerhard Schröder angesichts des – wie er sagte – „bitteren Wahlergebnisses“ für seine Partei an, darauf hinzuwirken, „[...] dass der Herr Bundespräsident von den Möglichkeiten des Grundgesetzes Gebrauch machen kann, um so rasch wie möglich [...] Neuwahlen zum deutschen Bundestag herbeizuführen“. Seitdem war allenthalben die Rede davon, dass es dem Kanzler darum gegangen sei, über eine „unechte Vertrauensfrage“ „vorgezogene“ Wahlen herbeizuführen.

Auch wenn die Motivlage des Kanzlers damit durchaus angemessen umschrieben wird, gibt es Anlass, darauf hinzuweisen, dass das Grundgesetz den Sachverhalt „vorgezogener“ Bundestagswahlen gar nicht kennt. Es eröffnet dem Bundespräsidenten unter bestimmten Voraussetzungen lediglich die Möglichkeit, den Bundestag ungeachtet der in Artikel 39 Absatz 1 GG auf 46 bis 48 Monate festgelegten Wahlperiode vorzeitig aufzulösen.

Die angesprochenen Voraussetzungen für die Möglichkeit – nicht die Pflicht – für den Bundespräsidenten, den Bundestag aufzulösen, finden sich in  den Artikeln 63 Absatz 3 und 68 Absatz 1 GG. Artikel 63 sieht dieses Auflösungsrecht für den Fall vor, dass der Bundestag auch nach einem dritten Wahlgang nicht in der Lage ist, mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Bundeskanzler zu wählen. Dieser Fall ist in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch nie eingetreten: Bislang konnten die Kanzlerwahlen im Deutschen Bundestag noch immer mit dem ersten Wahlgang erfolgreich abgeschlossen werden.

Dagegen ist Artikel 68 GG, nach dem Gerhard Schröder am 1. Juli 2005 die Vertrauensfrage gestellt hat, nunmehr bereits fünf Mal für die Staatspraxis der Bundesrepublik relevant geworden.

Diese Bestimmung sieht vor, dass der Bundespräsident den Bundestag auf Vorschlag des Bundeskanzlers auflösen kann, wenn ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages gefunden hat.

Im Gefolge einer solchen Entscheidung ermächtigt das Bundeswahlgesetz den Bundespräsidenten dann auch zur Ansetzung von Neuwahlen, denn es legt in §16 fest, dass der Bundespräsident den Wahltag bestimmt – gleich ob es sich um „reguläre“ oder um Neuwahlen handelt.

Willy Brandt und Walter Scheel bei der Debatte über die Vertrauensfrage, 1972

Zwei der insgesamt fünf Anwendungsfälle von Artikel 68 GG waren aus verfassungsrechtlicher Sicht völlig unproblematisch, ging es doch darum, dass sich Bundeskanzler Helmut Schmidt im Februar 1982 ebenso des Fortbestandes seiner parlamentarischen Mehrheit vergewissern wollte wie Gerhard Schröder im November 2001. In beiden Fällen wurde das Verfahren also im eigentlich „intendierten Sinne“¹⁾, das heißt „[...] zur Schaffung, Erhaltung oder Wiederherstellung von dauerhafter Regierungsstabilität durch Überprüfung der Mehrheitsfähigkeit des Parlaments als seiner wichtigsten Eigenschaft im parlamentarischen Regierungssystem“ eingesetzt, als Instrument des Kanzlers zur Disziplinierung des  Parlaments, „[...] um gerade in Zeiten schwieriger, vielleicht sogar unpopulärer Entscheidungen und knapper Mehrheiten seine politi-schen Vorstellungen im Parlament durchzusetzen“²⁾ – eine „Zweckentfremdung“ von Artikel 68 Grundgesetz hat darin niemand zu erblicken vermocht.³⁾

Als Willy Brandt im September 1972 die Vertrauensfrage stellte, lagen die Dinge anders, denn hier handelte es sich um eine „negative“ Variante derselben, die mit dem Ziel gestellt worden war, über einen verabredungsgemäß negativen Ausgang der parlamentarischen Abstimmung zu der dadurch möglichen Auflösung des Bundestages und damit zu Neuwahlen zu gelangen.

Angesichts der Patt-Situation, die seinerzeit nach dem Fraktionswechsel mehrerer Abgeordneter entstanden war, und der daraus resultierenden „parlamentarischen Regierungsunfähigkeit“⁴⁾ gab es schlicht keinen anderen Weg, weshalb das gewählte Vorgehen verfassungsrechtlich damals weitestgehend unumstritten blieb, auch wenn es „politischen Unmut“ hervorgerufen haben mag.⁵⁾

Helmut Kohl beim konstruktiven Misstrauensvotum gegen Kanzler Schmidt, 1982

Vertrauensfrage im Bundestag

Die verbleibenden zwei Anwendungsfälle des Artikels 68 GG, bei denen es sich ebenfalls um „unechte“ Vertrauensfragen handelte, weil von vornherein jeweils eine Parlamentsauflösung nach einem negativen Abstimmungsergebnis intendiert war, provozierten indes sehr wohl intensive verfassungsrechtliche Auseinandersetzungen. Im Jahr 1982 entzündete sich der Streit daran, dass Helmut Kohl, noch bevor er durch ein konstruktives Misstrauensvotum am 1. Oktober 1982 zum Bundeskanzler gewählt worden war, Neuwahlen in Aussicht gestellt hatte – ein Versprechen, das nur auf dem Weg über eben das in Artikel 68 definierte Procedere eingelöst werden konnte. Nur einen Tag nach der erfolgreichen Verabschiedung des Bundeshaushalts, bei der die „Kanzlermehrheit“ problemlos erreicht wurde, stellte Helmut Kohl die Vertrauensfrage. Nachdem er dafür absprachegemäß keine Mehrheit bekam, schlug er dem Bundespräsidenten die Auflösung des Bundestages vor.

Bundespräsident Carl Carstens empfängt Helmut Kohl.

Bundespräsident Karl Carstens folgte diesem Ansinnen und  beraumte für den 6. März 1983 Neuwahlen an. Diese Entscheidung schlug in der Öffentlichkeit hohe Wellen: Von Manipulation, ja gar von „Staatsstreich“ war verschiedentlich die Rede.⁷⁾

Wahl Helmut Kohls zum Bundeskanzler

In ihrer versachlichten Form monierte die Kritik einen stillschweigenden Verfassungswandel weg von der repräsentativen hin zur plebiszitären Demokratie, denn Helmut Kohl habe ohne Not die unmittelbare Bestätigung in Neuwahlen durch das Volk gesucht. Zweiundzwanzig Jahre später war das im Grunde nicht anders. Die Kritiker des Verfahrens konnten sich unmittelbar auf die Erklärung berufen, die der Bundeskanzler vor dem deutschen Bundestag abgab. Dort führte er unter anderem aus, „[...] dass in der gegenwärtigen Situation die Wähler zu ihrem Recht kommen sollten [...]“ und zwar „[...] durch Neuwahlen, die das erklärte Ziel meiner heutigen Vertrauensfrage sind. Insoweit – das lässt sich gar nicht bestreiten – richtet sich die Vertrauensfrage über den Deutschen Bundestag hinaus natürlich und in letzter Konsequenz an die Wählerinnen und Wähler selbst. [...] Tatsächlich geht es um die Möglichkeit des demokratischen Souveräns, die Grundrichtung der künftigen Politik selbst zu bestimmen.“⁷⁾

Entscheidet der Bundespräsident, den Deutschen Bundestag nach einer gescheiterten Vertrauensfrage aufzulösen, greift er in den Status der Abgeordneten ein, denn er verkürzt damit die Wahlperiode entgegen den eigentlichen Voraussetzungen des Grundgesetzes. Dieser Umstand eröffnet den Mandatsträgern grundsätzlich die Möglichkeit, die Auflösungsentscheidung des Bundespräsidenten im Zuge einer so genannten Organklage anzufechten.⁸⁾

Ein solches Verfahren schließt naturgemäß auch die Prüfung der Frage ein, ob der Bundeskanzler im konkreten Fall überhaupt  berechtigt war, die Vertrauensfrage zu stellen. Ein entsprechendes Verfahren wurde sowohl im Jahr 1983 angestrengt wie auch 2005. In beiden Fällen erklärte das Bundesverfassungsgericht die Auflösungsentscheidungen der Bundespräsidenten für rechtens.
Das Urteil vom 16. Februar 1983 erging mit sechs zu zwei Stimmen, dasjenige vom 25. August 2005 im Ergebnis mit sieben zu eins. Nicht nur die beiden Urteilen beigefügten Minderheitenvoten verdeutlichen, dass die verfassungsgerichtliche Jurisdiktion zur politischen Umsetzung des Artikels 68 GG heftig umstritten war und ist. Im Folgenden gilt es also nicht nur zu prüfen, ob bei der mehrstufigen Entscheidung zu den Neuwahlen im Jahr 2005 tatsächlich alles „mit rechten Dingen zuging“, sondern auch, inwieweit die bereits 1983 gestellte Diagnose, das Grundgesetz erhalte durch die verfassungsgerichtlichen Weihen für die unechte Vertrauensfrage eine plebiszitäre Umdeutung, ein knappes Vierteljahrhundert später Bestätigung erfahren hat und welche Konsequenzen das aktuelle Urteil für die künftige Staatspraxis haben wird beziehungsweise haben sollte.

2. Das Urteil von 1983: auf der Suche nach den Grenzen des Artikels 68 Grundgesetz

Das Urteil, das der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts am 16. Februar 1983 verkündete, war, wie Jesse zu Recht anmerkt, in der Tat „ausdeutbar“⁹⁾. So besteht einerseits breite Übereinstimmung unter den Urteilsinterpreten dahingehend, dass die Richter „[...] dem Spiel mit der Vertrauensfrage zwecks Auflösung des Parlaments Grenzen gezogen“¹⁰⁾ hätten. Das Gericht habe, so schreibt etwa Roman Herzog, „[...] mit aller nur wünschenswerten Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht, dass es für die Anwendung des Art. 68 I Satz 1 eine äußerste und unübersteigbare Grenze gibt: Art. 68 darf nicht dazu missbraucht werden, dass ein Bundeskanzler und eine mit ihm zusammenarbeitende Parlamentsmehrheit den Bundestag zu einem beliebigen, ihren eigenen wahlpolitischen Interessen entgegenkommenden Zeitpunkt auflösen und sich damit gewissermaßen eine ‚Prämie auf den legalen Machtbesitz’ sichern [...]“.¹¹⁾

Andererseits jedoch drängt sich die Frage geradezu auf, wie dieser „unstreitig richtige Grundsatz“ konkretisiert und operationalisiert werden kann.

Geklärt werden muss also, ob es Fälle gibt, in welchen der Bundeskanzler sich des in Artikel 68 vorgesehenen Instrumentariums bedienen – also die Vertrauensfrage stellen – darf, obwohl er deren Bejahung durch den Bundestag in Wirklichkeit gar nicht will, sondern ein negatives Abstimmungsergebnis anstrebt, um auf
diesem Wege zu einer Auflösung des Bundestages zu gelangen.¹²⁾

Mit dem Versuch der damaligen Richtermehrheit, diese Frage zu beantworten, beginnen die Mehrdeutigkeiten einer „erstaunlichen Entscheidung“¹³⁾, die, wie noch zu zeigen sein wird, durchaus eine Fortsetzung in der verfassungsgerichtlichen Einschätzung der von Bundeskanzler Schröder im Jahre 2005 gestellten Vertrauensfrage gefunden haben. Die „Lösung“, auf welche die Richter verfielen, bestand nämlich darin, dass sie dem Artikel 68 ein „ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal“ hinzu interpretierten, dessen Vorliegen vom Bundespräsidenten vor einer Auflösungsentscheidung ebenso geprüft werden müsse wie auch vom Bundesverfassungsgericht, selbst bei einem Urteil über eine eventuelle Anfechtung eben einer solchen Entscheidung. Dieses sachliche Tatbestandsmerkmal, das erfüllt sein müsse, „damit ein Verfahren nach Art. 68 GG im Einzelfall verfassungsmäßig ist“, bestehe im Vorliegen instabiler parlamentarischer Mehrheitsverhältnisse: „Der Bundeskanzler, der die Auflösung des Bundestages auf dem Weg des Art. 68 GG anstrebt, soll dieses Verfahren nur anstrengen dürfen, wenn es politisch für ihn nicht mehr gewährleistet ist, mit den im Bundestag bestehenden Kräfteverhältnissen weiter zu regieren. Die politischen Kräfteverhältnisse im Bundestag müssen seine Handlungsfähigkeit so beeinträchtigen oder lähmen, dass er eine vom stetigen Vertrauen der Mehrheit getragene Politik nicht sinnvoll zu verfolgen vermag.“¹⁴⁾ „Übertrieben hoch“ waren die Anforderungen, welche die Verfassungsrichter zur Erfüllung der von ihnen selbst aufgestellten Bedingungen vorschrieben, sicherlich nicht.¹⁵⁾ Für das Verständnis des ersten „Auflösungsurteils“ wesentlich wichtiger als diese Einsicht ist jedoch der Umstand, dass es dem Bundeskanzler einen breiten Ermessensspielraum für die Beurteilung der Frage einräumte, ob das Tatbestandsmerkmal der „instabilen Mehrheitsverhältnisse“ tatsächlich vorliegt. Der Bundespräsi-dent habe, so heißt es im achten Leitsatz des Urteils, bei der Prüfung, ob Antrag und Vorschlag des Bundeskanzlers nach Artikel 68 mit der Verfassung vereinbar sind, „[...] die Einschätzungs- und Beurteilungskompetenz des Bundeskanzlers zu beachten, wenn nicht eine andere, die Auflösung verwehrende Einschätzung der politischen Lage der Einschätzung des Bundeskanzlers eindeutig vorzuziehen ist.“¹⁶⁾ Andere Maßstäbe habe der Bundespräsident – und damit natürlich auch das Gericht selbst – nicht anzulegen.

In pointierter Zusammenfassung ergibt sich, dass das Bundesverfassungsgericht in seinem ersten Auflösungsurteil zwar durchaus plausible Maßstäbe für die Definition der verfassungsrechtlichen Grenzen einer Bundestagsauflösung über Artikel 68 entwickelt hat, sich aber scheute, diese Maßstäbe dann auch tatsächlich anzuwenden. Statt dessen wurde der Politik weitgehende Freiheit zugebilligt, diese Maßstäbe „wegzuschieben“.¹⁷⁾

In der mündlichen Verhandlung, die am 10. August 2005 zu den Organklagen der beiden Bundestagsabgeordneten Jelena Hoffmann und Werner Schulz stattfand, trat diese Mehrdeutigkeit des Präzedenzurteils von 1983 noch einmal deutlich zu Tage. Dieses Urteil, so merkte etwa der Richter Rudolf Mellinghoff an, „mit seinen vielen Facetten, das wie ein Kaleidoskop sei, müsse der Senat nun vielleicht präzisieren, um für die Zukunft Sicherheit zu schaffen“.¹⁸⁾

3. Das zweite Auflösungsurteil: „Kommt es nur noch auf den Kanzler an?“

Anberaumung von Neuwahlen durch Bundespräsident Horst Köhler

Am 21. Juli 2005 verkündete Bundespräsident Horst Köhler seine Entscheidung, dem Antrag des Bundeskanzlers folgend den Bundestag aufzulösen und Neuwahlen anzusetzen. Im Kern begründete er dies mit dem oben bereits angeführten Schlüsselzitat aus dem achten Leitsatz des Auflösungsurteils von 1983: „[...] ich sehe keine andere Lagebeurteilung, die der Einschätzung des Bundeskanzlers eindeutig vorzuziehen ist. Ich bin davon überzeugt, dass damit die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Auflösung des Bundestages gegeben sind.“¹⁹⁾ Die erkennbar enge Anlehnung an die seinerzeitige Urteilsformulierung war gewollt und lieferte Anlass für die Prognose, das Verfassungsgericht werde die Klage der beiden Bundestagsabgeordneten gegen die Parlamentsauflösung abweisen.²⁰⁾

Diese Voraussage hat sich bekanntlich erfüllt. Es darf als wahrscheinlich unterstellt werden, dass die Mehrheit der Richter aus politischen Gründen von vornherein gewillt war, der Auflösungsentscheidung des Bundespräsidenten stattzugeben und sich nicht gegen die Forderung nach Neuwahlen zu stellen, die ja auch von den politischen Parteien – mit Ausnahme der beiden klagenden Dissiden-ten – in breiter Übereinstimmung untereinander und mit der öffentlichen Meinung unterstützt worden war.

Das höchste deutsche Gericht in Karlsruhe

Das Urteil, das die „freie politische Einschätzung“ der drei anderen Verfassungsorgane, also des Bundeskanzlers, des Deutschen Bundestages und des Bundespräsidenten, bereits im vierten Leitsatz – und damit an exponierter Stelle – ausdrücklich würdigt und respektiert, zeugt zweifellos von richterlicher Selbstzurückhaltung.

Der häufig erhobene Vorwurf, das Gericht tendiere dazu, sich in die Kompetenzen von Legislative und Exekutive einzumischen und versuche sich als „Übergesetzgeber“ oder „Gegenregierung“ zu profilieren, trifft in diesem Fall gewiss nicht zu.²¹⁾

„Judicial self restraint“ allein vermag allerdings nicht gegen Urteilsschelte zu immunisieren, sondern provoziert selbige unter Umständen sogar. Urteile, „[...] bei denen zuerst das Ergebnis festgelegt und dann die Begründung gesucht wird“,²²⁾ leiden nicht selten unter mangelnder Überzeugungskraft letzterer. So verhält es sich auch beim zweiten Auflösungsurteil vom August 2005.

Die Richtermehrheit beruft sich dort zunächst auf das Urteil von 1983 und scheint ihm auch zu folgen, wenn sie festschreibt, dass die Auflösung des Deutschen Bundestages auf jeden Fall dann verfassungswidrig sei, wenn die Tatbestandserfordernisse des Artikels 68 GG nicht erfüllt seien. In die gleiche Richtung zielt der ebenfalls durch das erste Auflösungsurteil gedeckte Hinweis, dass das Grundgesetz dem Bundeskanzler kein Mittel in die Hand gibt,, „[...] gemeinsam mit einer ihn verlässlich tragenden Parlamentsmehrheit einen ihm geeignet erscheinenden Neuwahltermin voraussetzungslos zu bestimmen.“²³⁾

Auch die 1983 von der damaligen Senatsmehrheit vertretene  Auffassung, „[...] dass hinter der Vertrauensfrage durchaus auch der politische Wille stehen dürfe, auf diesem zu einer Auflösung des Bundestages zu gelangen“,²⁴⁾ wenn eine vom stetigen Vertrauen der Parlamentsmehrheit getragene Politik nicht mehr möglich erscheint, findet sich im neuen Urteil wieder, wenngleich in der neu geprägten Begrifflichkeit der auflösungsgerichteten Vertrauensfrage.²⁵⁾

Worauf zielt angesichts dessen die Kritik, das Urteil sei in sich widersprüchlich, verwässere die ohnehin schon nicht eindeutigen Anforderungen an eine „verfassungsfeste“ Vertrauensfrage, die von den Richtern im Jahr 1983 definiert worden seien,²⁶⁾ ja, verabschiede diese Maßstäbe gar „ohne Not und ohne dies kenntlich zu machen“?²⁷⁾

Die Antwort auf diese Frage findet sich im Grunde bereits im vierten Leitsatz des Urteils. Dort wird die Einschätzung der politischen Handlungsfähigkeit durch den Bundeskanzler an dessen „höchstpersönliche Wahrnehmungen“ und abwägende Lagebeurteilungen gebunden. Zudem wird ihr „Prognosecharakter“ zugesprochen. All dies bringt die Senatsmehrheit zu der Schlussfolgerung, dass ein vom Bundeskanzler diagnostizierter, unter Umständen nicht einmal offen gezeigter Entzug der parlamentarischen Mehrheit sich nicht ohne weiteres in einem Gerichtsverfahren dar- und feststellen lasse. Und weiter: „Was im politischen Prozess in legitimer Weise nicht offen ausgetragen wird, muss unter den Bedingungen des politischen Wettbewerbs auch gegenüber anderen Verfassungsorganen nicht vollständig offenbart werden.“

Hier knüpft der zentrale Einwand der bislang publizierten Urteilskritik an. Er besteht darin, dass das Gericht zwar nach wie vor darauf beharre, dass nur eine zweckgerechte – also auf die (Wieder)Herstellung einer handlungsfähigen Regierung zielende – Anwendung des Artikels 68 GG verfassungskonform sei,²⁸⁾ dass es sich aber gleichzeitig seiner Überwachungsaufgabe über eben diesen zweckgerechten Gebrauch  entledige. Die „Plausibilitätskontrolle“, die sich das Gericht „angeblich“ noch vorbehalte,²⁹⁾ sei nur noch Fassade:

„Das Gericht tut so, als prüfe es – in Wirklichkeit prüft es nichts.“³⁰⁾ Tatsächlich räumen die Richter die faktische Preisgabe ihrer Prüfungskompetenz auch selbst ein, wenn sie ausführen: „Die Einschätzung des Bundeskanzlers, er sei für seine künftige Politik nicht mehr ausreichend handlungsfähig, ist eine Wertung, die durch das Bundesverfassungsgericht schon praktisch nicht eindeutig und nicht vollständig überprüft werden kann und ohne Beschädigung des politischen Handlungsspielraums auch nicht den üblichen prozessualen Erkenntnismitteln zugänglich ist. Selbst wenn man eine Beweisaufnahme für möglich oder geboten hielte, bliebe dem Kanzler ein eigener Einschätzungsspielraum in Bezug auf die festgestellten Tatsachen, insbesondere in Bezug auf deren Bedeutung für die künftige Entwicklung.“³¹⁾

Es bleibt im Dunklen, warum das Bundesverfassungsgericht angesichts dieses Befundes meint, den Anspruch aufrecht erhalten zu müssen, grundsätzlich auch Tatsachen würdigen zu können, die geeignet seien, die Einschätzung des Bundeskanzlers zu widerlegen – nämlich dann, „ [...] wenn sie keinen anderen Schluss zulassen als den, dass die Einschätzung des Verlusts politischer Handlungsfähigkeit im Parlament falsch ist.“³²⁾ Wie soll eine Aussage als „falsch“ qualifiziert werden können, wenn deren Verifizierung erst in der Zukunft möglich ist? Diese Frage stellt sich zwangsläufig, wenn man in Rechnung stellt, dass die Richtermehrheit es nicht für zweckwidrig und damit für verfassungskonform erachtet, „[...] wenn ein Kanzler, dem Niederlagen im Parlament erst bei künftigen Abstimmungen drohen, bereits eine auflösungsgerichtete Vertrauensfrage stellt.“³³⁾

Schon eine nur einigermaßen geglückte Inszenierung des in Artikel 68 Grundgesetz vorgesehenen Verfahrens dürfte dem Kanzler deshalb künftig genügen, um sich gegen eine eventuelle Prüfung seines Vorgehens durch das Bundesverfassungsgericht zu wappnen. Die Kontrollmöglichkeiten, die sich das Gericht formal noch vorbehalten hat, sind in Tat schon beinahe eine „Beleidigung für das Geschick eines jeden Bundeskanzlers“.³⁴⁾

Eben darauf zielt auch die abweichende Meinung, die die Richterin Gertrude Lübbe-Wolff dem Urteil beigefügt hat. Sie trägt zwar das Ergebnis mit, dem zu Folge die Anträge der Abgeordneten Hoffmann und Schulz zurückgewiesen wurden, an der Begründung des Urteils durch die Senatsmehrheit indes lässt sie kein gutes Haar, wenn sie die Ergänzung des Artikels 68 Grundgesetz durch ungeschriebene Tatbestandsmerkmale für „unnötig“, das im Urteil aufgestellte „Prüfprogramm“ für „unangemessen“ und die aus beiden resultierende Kontrollfunktion des Gerichts für „unausfüllbar“ erklärt.³⁵⁾ Der Kontrollmaßstab sei schon angesichts des dem Kanzler eingeräumten Ermessens so weit reduziert, „[...] dass das Bundesverfassungsgericht praktisch nicht mehr in die Lage kommen kann, die Einschätzung des Bundeskanzlers [...] für falsch erklären zu müssen.“
Daraus sei zu folgern: „Ein Tatbestandsmerkmal, dessen Erfülltsein dadurch belegt werden kann, dass man auf Verdecktes, Verborgenes und seiner Natur nach vor Gericht nicht Darstellbares verweist, führt nur noch eine juristische Schattenexistenz.“³⁶⁾

Obwohl die beiden abweichenden Meinungen, die dem Urteil beigefügt sind, zu diametral entgegengesetzten Schlussfolgerungen hinsichtlich der Frage gelangen, ob das Vorliegen der vom Gericht definierten „ungeschriebenen“ Tatbestandsmerkmals des Artikels 68 überprüfbar ist oder nicht, benennen sie die von ihnen freilich unterschiedlich bewertete, von der Senatsmehrheit unausgesprochene Konsequenz des Urteils allerdings letztlich doch einhellig. Richter Jentsch benennt sie im Konjunktiv: „Würde man dem Bundeskanzler unter Hinweis auf seine Einschätzungsprärogative zugestehen, auch in Situationen wie dieser die Vertrauensfrage zu stellen, so ebnete man einen Weg zur Parlamentsauflösung, bei dem nur die Einhaltung formaler Voraussetzungen gefordert ist, materielle Kriterien aber faktisch aufgegeben sind. Denn die inhaltliche Kontrolle der Entscheidung des Bundeskanzlers ist dann nicht mehr möglich.“³⁷⁾

Ist mit dem Verfassungsgerichtsurteil vom 25. August 2005, wie Jentsch meint, tatsächlich ein dem parlamentarischen Selbstauflösungsrecht „sehr nahe kommender Schritt“ getan worden, oder haben die Richter etwa eine „Grundgesetzänderung durch Interpretation“ in Richtung Kanzlerdemokratie  vorgenommen, die, wie die Kommentatorin der Frankfurter Rundschau meint, dem Regierungschef „im schlimmsten Fall“ gar ermöglichten, „sich eines als lästig empfundenen Parlaments zu entledigen“?³⁸⁾ In diesem Fall allerdings wäre das Gegenteil dessen erreicht, was sich die Befürworter eines Selbstauflösungsrechts für den Bundestag eigentlich erhoffen, nämlich eine Stärkung des Parlaments gegenüber der Regierung.

4. Die Kanzlerdemokratie als Fait accompli?

Die Schlussfolgerung, das Bundesverfassungsgericht habe mit seinem Urteil faktisch ein echtes Selbstauflösungsrecht für den Deutschen Bundestag sanktioniert, hat letztlich allerdings genauso wenig für sich wie die Behauptung der beiden vor Gericht unterlegenen Bundestagsabgeordneten, die Richter hätten die Weichen endgültig in Richtung Kanzlerdemokratie gestellt.³⁹⁾

Die oben zitierte Auffassung, der Kanzler könne sich künftig eines als „lästig“ empfundenen Parlaments mehr oder weniger umstandslos entledigen, oder, in anderer Diktion, das Bundesverfassungsgericht habe dem Regierungschef quasi ein „Kanzlerauflösungsrecht“ zugestanden,⁴⁰⁾ entbehrt in dieser Form einer belastbaren Grundlage. Weder habe das Gericht den Kanzler gestärkt, noch den Bundestag geschwächt, befindet etwa Werner Weidenfeld, der derartige Einschätzungen in den Bereich der Plattitüden verweist und deshalb auch die nach der Urteilsverkündung neu entbrannte Debatte über ein parlamentarisches Selbstauflösungsrecht als Resultat eines groben Missverständnisses der eigentlichen Botschaft aus Karlsruhe einstuft.⁴¹⁾
Weidenfeld erklärt ein in diesem Beitrag auszugsweise bereits angeführtes Argument aus dem Urteil zu dessen „Kerntext“. Er lautet: „Das Grundgesetz hat [...] die Entscheidung über die Auflösung des Bundestages nicht einem Verfassungsorgan allein in die Hand gegeben, sondern sie auf drei Verfassungsorgane verteilt und diesen dabei jeweils eigene Verantwortungsbereiche zugewiesen. Die drei Verfassungsorgane – der Bundeskanzler, der deutsche Bundestag und der Bundespräsident – haben es jeweils in der Hand, die Auflösung nach ihrer freien politischen Einschätzung zu verhindern.“⁴²⁾ Geht man, wie implizit offenbar auch Weidenfeld, von der Prämisse aus, dass das Gericht sich selbst – auch wenn dies die Senatsmehrheit so offen nicht eingesteht – für eventuell in Zukunft anstehende Auseinandersetzungen über den Gebrauch des in Artikel 68 GG offerierten Instrumentariums faktisch aus dem Spiel genommen hat, weil es die Ermessensentscheidung des Kanzlers⁴³⁾ nach eigenem Eingeständnis nicht kontrollieren kann, gewinnt das zitierte Argument tatsächlich an Gewicht.
So viel Klarheit und Sicherheit hat das Urteil über die Tatsache hinaus, dass die Ansetzung der Bundestagswahl für den 18. September 2005 für rechtens erklärt wurde, dann doch immerhin geschaffen:

Ein „Alleingang“ des Kanzlers ist nach geltender Verfassungslage nach wie vor nicht möglich. Ohne das Plazet des Bundespräsidenten, das dieser, weil zur „politischen Leitentscheidung“ befugt,⁴⁴⁾ ja nach seinem Ermessen auch verweigern kann, ist eine Auflösung des Bundestages ebenso wenig möglich wie ohne das Mittun zumindest einer einfachen Bundestagsmehrheit.

Ist mit diesem Befund aber auch die Debatte über ein Selbstauflösungsrecht des Bundestages bereits erledigt, wie Weidenfeld meint?

Diese Debatte währt mittlerweile bereits länger als ein Vierteljahrhundert. Schon im Jahr 1976 hatte die vom Bundestag eingesetzte Enquete-Kommission „Verfassungsreform“ die Aufnahme eines Selbstauflösungsrechts in das Grundgesetz vorgeschlagen.⁴⁵⁾ Auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages sollte demnach mit einer Zweidrittelmehrheit eine Entscheidung über eine vorzeitige Beendigung der Wahlperiode möglich sein. Nachdem sich die erforderlichen Mehrheiten für eine Änderung des Grundgesetzes aber nicht fanden, wurde das Thema von der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, die im Gefolge der deutschen Einheit konstituiert worden war, wieder aufgegriffen.⁴⁷⁾ Ein dem Vorschlag von 1976 entsprechender Antrag fand jedoch in der kommissionsinternen Schlussabstimmung am 17. Juni 1993 nicht die erforderliche Zweidrittelmehrheit und wurde deshalb von Bundestag und Bundesrat auch nicht weiter beraten. Die Argumente, die die Befürworter des Selbstauflösungsrechts bis heute vortragen, fasste Roman Herzog bereits 1984 dahin gehend zusammen, dass, nachdem der Bundeskanzler gewiss nicht der sein könne, in dessen Hände ein solches Recht gelegt werden sollte, „[...] eine solche Regelung besser und vor allem auch ehrlicher [wäre] als eine vom BVerfG noch so sehr begrenzte und überwachte Auflösung auf dem Weg über Art. 68 I Satz 1 [...] Das Erfordernis der Zweidrittelmehrheit, das ggf. sogar noch nach oben korrigiert werden könnte, würde jedenfalls die Gefahr bannen, dass die größere Regierungspartei für sich lediglich die Gunst der Stunde zu nutzen versucht; denn jedenfalls schrumpft diese Gefahr beträchtlich, wenn auch die andere große Partei, ohne deren Zustimmung ja nichts zustande kommt, der Auflösung zustimmen muss.“⁴⁸⁾

Eben deshalb, weil eine vom Kanzler initiierte Auflösung des Bundestages nach Artikel 68 GG grundsätzlich immer schon mit Zustimmung der einfachen Mehrheit der Abgeordneten möglich ist,⁴⁸⁾ ist die Auseinandersetzung über eine Änderung des Grundgesetzes in Richtung parlamentarische Selbstauflösung wohl doch noch nicht obsolet.

Dem Parlament das Recht zuzusprechen, über ein Verfahren, das Minderheiten ausreichend schützt, selbst über die  Herbeiführung „vorgezogener Neuwahlen“ zu entscheiden, wenn sich eine Mehrheit für ein konstruktives Misstrauensvotum nach Artikel 67 GG nicht findet, wäre konsequent und alles andere als eine willkürlich plebiszitäre Umdeutung des Grundgesetzes. Warum sollen die Volksvertreter selbst nicht darüber entscheiden dürfen, ob das ihnen zu „treuen Händen“ überlassene Mandat vorzeitig an den Souverän zurückgeben werden soll?⁴⁹⁾ Dass eine Parlamentsmehrheit ein Interesse daran haben könnte, eine tatsächlich handlungsunfähige Regierung künstlich im Amt zu halten und so mutwillig einen Zustand der Unregierbarkeit herbeizuführen, steht wohl nicht zu befürchten. In beiden bislang strittigen Auflösungsfällen fand sich schließlich eine breite, vom Verfassungsgericht auch jeweils entsprechend gewürdigte parlamentarische Unterstützung. Und: Niemand redet schließlich einer Regelung das Wort, die einer Regierung verbieten würde, zurückzutreten, wenn sie meint, nicht mehr handlungsfähig zu sein.

Bleibt die Frage, ob ein Selbstauflösungsrecht des Bundestages an die Stelle des Verfahrens nach Artikel 68 GG gesetzt, dieses also ersetzen sollte, oder ob es denkbar und sinnvoll wäre, beide Auflösungswege nebeneinander zu stellen. Für letzteres spräche gewiss die auf diesem Wege erreichbare Balance exekutiver und parlamentarischer Instrumentarien.

Nicht beantwortet aber ist mit diesem Argument die Anschlussfrage, inwieweit nämlich die für ein parlamentarisches Selbstauflösungsrecht auf jeden Fall vorzusehende qualifizierte Mehrheit bei der Anwendung des derzeitigen Artikels 68 tatsächlich kompensiert wird. Stimmt man der Argumentation Weidenfelds zu, wäre diese Kompensation durch den Zwang zum Zusammenwirken von Kanzler, Parlamentsmehrheit und Bundespräsident tatsächlich gegeben. Ob man diese Einschätzung angesichts der Ereignisse, die sich Sommer des Jahres 2005 zutrugen, bestätigt sehen kann, kann und soll hier nicht entschieden werden.

In der Debatte, die über eine eventuelle Änderung des Grundgesetzes zu führen sein wird, sollte allerdings nicht unhinterfragt bleiben, ob die vom Bundesverfassungsgericht postulierten „freien politischen“ und damit voneinander unabhängigen Entscheidungen der drei genannten Verfassungsorgane zumindest in Bezug auf das Verhältnis von Kanzler und Parlamentsmehrheit nicht vielleicht doch einem zwar durchaus ehrenhaften, aber letztlich eher „betriebsblinden“ Normativismus entspringen, wie er das rechtswissenschaftliche Denken ja nicht selten prägt.

 

Prof. Dr. Heinrich Pehle lehrt Politikwissenschaft an der Universität Erlangen-Nürnberg.