In welcher Verfassung ist Europa?

Die Zukunft des Vertrages von Lissabon aus juristischer Perspektive

Von Hans-Peter Folz

 

Im Oktober entscheidet sich mit dem zweiten Referendum in Irland, ob der Reformvertrag von Lissabon in Kraft treten kann. Aus diesem Anlass wägt Herr Hans-Peter Folz aus juristischer Perspektive Vorzüge und Nachteile des Vertrages.

Zum Wert des Vertrages von Lissabon

Eine Gesamtwürdigung des Vertrages von Lissabon würde den vorgegebenen Rahmen sprengen und müsste im Übrigen außerordentlich differenziert ausfallen. Im Folgenden sollen deshalb nur einige Punkte herausgegriffen werden.

Besonders bedauerlich erscheint zunächst der Wegfall der Bezeichnung „Europäische Gemeinschaft“. Nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon wird es nur noch eine einheitliche Europäische Union geben. Der Begriff der Gemeinschaft war jedoch der wichtigste originäre und originelle Beitrag des europäischen Integrationsprozesses zur Regierungslehre. Er diente vor allem dazu, die Einzigartigkeit des europäischen Integrationsprozesses, insbesondere seine Supranationalität hervorzuheben.

„Gemeinschaft“ hatte etwas Bescheidenes, Zurückhaltendes und dezidiert nicht Imperiales. Das Phänomen der Union dagegen ist in der Verfassungsgeschichte mit unterschiedlichem Erfolg aufgetreten, ohne dass es klarere Konturen aufzuweisen hätte.

Im Übrigen finden sich auch zahlreiche handwerkliche Mängel in der Redaktionstechnik des Vertrages wie z.B. die Anbindung der Grundrechtscharta an den EU-Vertrag durch eine bloße Verweisung. Der Lissaboner Vertrag wird auch gelegentlich als Rettung der Substanz der Europäischen Verfassung charakterisiert. Diese Rettung wurde erreicht durch eine Entkonstitutionalisierung des Vertrages. Insbesondere erfolgt ein Verzicht auf staatsähnliche Symbole, wie Flagge, Hymne und Leitspruch. Zu weitgehend erscheint allerdings die Nomenklatur der Rechtsakte. Während der Verfassungsvertrag die Rechtsakte der Union als Gesetze und Rahmengesetze bezeichnete, findet sich im Lissaboner Vertrag eine Rückkehr zur geltenden Terminologie, d.h. zu Verordnungen und Richtlinien. Lediglich die Entscheidung nach Art. 249 Abs. 4 EGV wird gem. Art. 288 Abs. 4 AEUV in „Beschluss“ umbenannt. Damit ergibt sich jedoch zugleich die systematische Ungereimtheit, dass der Rat und das Europäische Parlament mehrfach als Gesetzgeber bezeichnet werden, die jedoch keine Gesetze erlassen.

Die institutionellen Reformen durch den Vertrag von Lissabon

Die wichtigsten Vertragsänderungen betreffen das institutionelle System der EU. Sie verfolgen das Ziel, die Handlungsfähigkeit der Union zu sichern.

Das Europäische Parlament

Das Europäische Parlament erweist sich – wie in allen Regierungskonferenzen seit der Einheitlichen Europäischen Akte – als Gewinner unter den Organen der EU.

Es erfährt zunächst eine rhetorische Stärkung im Wortlaut von Art. 14 Abs. 2 EUV n. F. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments sind nunmehr ausdrücklich Vertreter der Unionsbürger und nicht lediglich wie bisher gem. Art. 189 EGV Vertreter der Völker der in der EG zusammengeschlossenen Staaten.

Von größerer Bedeutung ist die weitere Ausweitung der gesetzgeberischen Zuständigkeiten. Das Verfahren der Mitentscheidung gem. Art. 289 i. V. m. Art. 294 AEUV wird endgültig zum Standardverfahren, auch in den grundrechtssensiblen Bereichen Polizei und Justiz.

Dies bedeutet, dass das Europäische Parlament end-gültig dem Rat gleichgestellt und damit zum echten Mitgesetzgeber wird. Trotz dieser Stärkung der Rolle des EP im institutionellen Gefüge wird jedoch auch weiterhin ein echtes parlamentarisches Initiativrecht fehlen. Das Initiativmonopol und damit die Stellung der Kommission als Motor der Integration bleibt auch im Vertrag von Lissabon unangetastet.

Dieser sieht jedoch eine Reform der Zusammensetzung des Europäischen Parlaments vor. Die Mitgliederzahl wird auf 751 (750 Mitglieder + Präsident) begrenzt. Auf jeden Mitgliedstaat entfallen mindestens sechs und maximal 96 Mitglieder. Damit wird auch weiterhin die Überrepräsentation kleinerer Mitgliedstaaten fortbestehen. Diese Durchbrechung des gleichen Wahlrechts für die Unionsbürger dient jedoch dem legitimen Anliegen des Minderheitenschutzes und erscheint damit auch in Zukunft gerechtfertigt. Die Verteilung der Anzahl der MdEP auf die Mitgliedstaaten soll nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität erfolgen. Die Festlegung soll durch einstimmigen Beschluss im Europäischen Rat nach Art. 14 Abs. 2 EUV n. F. und mit Zustimmung des Europäischen Parlaments getroffen werden.

Die Kommission – Art. 17 EUV

Der Vertrag von Lissabon sieht eine Verkleinerung der Kommission vor. Die Anzahl der Mitglieder der Kommis-sion sollte der Anzahl von zwei Dritteln der Mitgliedstaaten entsprechen. Diese Reform erweist sich jedoch bereits vor Inkrafttreten des Vertrages als obsolet.

Die übrigen Mitgliedstaaten haben Irland als Konzession für ein zweites Referendum den ständigen Erhalt eines Kommissionspostens zugesagt. Dies wird aller Voraussicht nach dazu führen, dass auch die übrigen Mitgliedstaaten am derzeitigen Modell eines Kommissionsmitglieds pro Mitgliedstaat festhalten werden.

Das Ernennungsverfahren erfährt eine kleine Änderung. Nach Art. 17 Abs. 7 EUV schlägt der Europäische Rat dem Europäischen Parlament einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten vor. Der Europäische Rat muss dabei den Ausgang der Wahlen zum Europäischen Parlament berücksichtigen. Das Parlament wählt den Kommissionspräsidenten in einem ersten Schritt, anstatt wie bisher gem. Art. 214 Abs. 2 EGV lediglich der Benennung als Kandidaten zuzustimmen. In einem zweiten Schritt wird über die Ernennung der übrigen Kommissionsmitglieder entschieden.

Rat und Europäischer Rat

Die Reformen des Lissaboner Vertrages, die den Rat und den Präsidenten des Europäischen Rates betreffen, könnten große Auswirkung auf die Praxis der Entscheidungsfindung in der EU haben.

Der Präsident des Europäischen Rates

Nach Art. 15 EUV n. F. soll der Präsident des Europäischen Rates künftig für zweieinhalb Jahre vom Europäischen Rat gewählt werden. Es besteht die Möglichkeit einer Wiederwahl für weitere zweieinhalb Jahre.

Der Präsident soll für eine größere Kontinuität in der Arbeit des Europäischen Rates sorgen. Dem entspricht, dass auch der Europäische Rat öfter tagt, nämlich viermal im Jahr anstatt zweimal wie bisher. Der Präsident führt den Vorsitz bei den Arbeiten des Europäischen Rates. Unklar erscheint das Verhältnis des Präsidenten zum Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik bei der Außenvertretung der EU.

Generell bewirkt der Vertrag von Lissabon eine Verrechtlichung des Europäischen Rates. Wurde dieser bisher lediglich als Impulsgeber tätig, der die großen Leitlinien für die Entwicklung der Integration festlegt, ist der Europäische Rat nun in mehreren Rechtsgrundlagen als entscheidendes Organ vorgesehen, z.B. bei den vereinfachten Vertragsänderungsverfahren gem. Art. 48 EUV n.F. Damit verbunden ist die Klarstellung in Art. 235 Abs. 1 AEUV, dass der Kommissionspräsident und der Präsident des Europäischen Rates zwar Mitglieder des Europäischen Rates sind, aber an Abstimmungen nicht teilnehmen. Art. 15 Abs. I S. 2 EUV n. F. stellt allerdings klar, dass der Europäische Rat nach wie vor nicht gesetzgeberisch tätig wird.

Entscheidungsfindung im Ministerrat

Der Vertrag von Lissabon sieht eine weitere Reduzierung der Rechtsgrundlagen, die Einstimmigkeit im Rat fordern, vor. Die Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit wird gem. Art. 16 Abs. 3 EUV n. F. zum Regelfall.

Nach der geltenden Rechtslage erfolgt bei der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit eine Wägung der Stimmen. Auf jeden Mitgliedstaat entfällt gem. Art. 205 Abs. 2 EGV eine konkrete Anzahl von Stimmen, die in den Verträgen festgelegt ist.

Die Wägung dient dem Ausgleich politischer Ungleichgewichte. Ihre Festlegung gestaltet sich in jeder Erweiterungsrunde als extrem kompliziert. Es geht darum, ein Gleichgewicht zwischen großen und kleinen, alten und neuen Mitgliedstaaten zu finden. Dabei handelt es sich um eine machtpolitische Frage ersten Ranges, die zur Zeit zu einer Überrepräsentation der kleineren und mittleren Mitgliedstaaten geführt hat.

Zwar ist bereits heutzutage eine Korrektur möglich, indem gem. Art. 205 Abs. 4 EGV festgestellt wird, ob eine Mehrheit im Rat auch einer qualifizierten Bevölkerungsmehrheit entspricht. Dieses Verfahren erfolgt aber nur auf Antrag und bringt für den Mitgliedstaat, der es in Anspruch nimmt, die Gefahr der Exponierung und Isolierung mit sich.

Der Vertrag von Lissabon fordert gem. Art. 16 Abs. 4 EUV n. F. stattdessen in jedem Fall eine doppelte Mehrheit: eine Mehrheit der Mitgliedstaaten und die Mehrheit der Bevölkerung. Für eine qualifizierte Mehrheit sind mindestens 55 Prozent aller Mitgliedstaaten und 65 Prozent der Bevölkerung erforderlich. Allerdings muss die Sperrminorität (35 Prozent der Bevölkerung + x) wiederum mindestens vier Mitgliedstaaten umfassen, sonst kommt der Beschluss zustande. Diese Regelung dient ihrerseits als Vorkehrung gegen eine Blockade des Entscheidungsprozesses durch die größten Mitgliedstaaten.

Das neue Abstimmungsverfahren soll jedoch grundsätzlich erst ab 2014 Anwendung finden. Während einer weiteren Übergangszeit bis 2017 können die Mitgliedstaaten eine Abstimmung im Einzelfall auf der Grundlage der alten Rechtslage verlangen.

Der Transparenz des Rechtsetzungsverfahrens dient die Regelung in Art. 16 Abs. 8 EUV n. F., wonach die Tagungen des Rates öffentlich zugänglich sein müssen, wenn er als Gesetzgeber tätig wird. Angesichts der Realität des Rechtsetzungsverfahrens, in der viele Fragen bereits auf bürokratischer Ebene wie dem Ausschuss Ständiger Vertreter gem. Art. 207 EGV entschieden werden, bleiben allerdings auch hier die Erwartungen zurückhaltend.

Der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik – Art. 18 EUV

Das Amt des Hohen Vertreters für Außen- und Sicher-heitspolitik tritt die Nachfolge des Europäischen Außenministers an, den der Verfassungsvertrag vorgesehen hatte. Die Besonderheit des Hohen Vertreters liegt in der Tatsache, dass er gleichzeitig zwei Organen zugeordnet ist. Er führt zum einen den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“, d.h. dem Rat der Außenminister, die ihrerseits für das auswärtige Handeln der Union zuständig sind. Zum anderen ist er Vizepräsident der Kommission.

Der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt dabei in seiner Person die Aufgaben und Zuständigkeiten wahr, die bisher vom Außenkommissar und vom Hohen Vertreter für die GASP wahrgenommen werden. Weitgehend ungeklärt erscheint sein Verhältnis zum Präsidenten des Europäischen Rates.  

Es findet sich lediglich die vage Formulierung in Art. 15 Abs. 2 S. 2 EUV, wonach der Hohe Vertreter an den Arbeiten des Europäischen Rates teilnimmt.

Institutionelle Reform und Erweiterung

Es stellt ein grundlegendes Problem des europäischen Integrationsprozesses dar, dass die EU mit einer stetig wachsenden Anzahl von Mitgliedstaaten immer mehr Aufgaben wahrnimmt. Deshalb wird gelegentlich die Ansicht geäußert, eine Änderung der Entscheidungsstrukturen sei eine Voraussetzung für weitere Erweiterungsrunden. Insbesondere sei der Vertrag von Nizza nur auf 27 Mitgliedstaaten ausgelegt.

Es trifft zu, dass der Vertrag von Nizza selbst bereits Konsequenzen für eine EU mit 27 Mitgliedstaaten vorsieht. So ist eine Verkleinerung der Kommission bereits im Protokoll über die Erweiterung der EU vorgesehen und eigentlich bereits für den Amtsantritt der nächsten Kommission nach der Europawahl 2009 fällig.

Im Übrigen sieht das Beitrittsverfahren in Art. 49 einen Sonderfall des Vertragsänderungsverfahrens vor. Die erforderlichen Anpassungen der Verträge können vorgenommen werden. Damit verbunden kann nicht nur eine bloße Fortschreibung und gleichsam automatische Anpassung an eine größere Anzahl von Mitgliedstaaten erfolgen. Vielmehr kann ein Beitrittsvertrag grundsätzlich auch eine umfangreiche Reform der Entscheidungsstrukturen ebenso wie eine Änderung sonstiger Bestimmungen beinhalten. Es ist vor allem eine Frage der politischen Opportunität, ob man eine Erweiterung mit derartigen Fragen auflädt.

Perspektiven

Für den Fall, dass der Vertrag von Lissabon endgültig scheitern sollte, stellt sich die Frage, welche Reformen unverzichtbar sind und notfalls auch in einem neuen Anlauf eingebracht werden müssen.

Bei näherer Betrachtung zeigt sich, dass die EG auch ohne die institutionellen Reformen des Lissaboner Vertrages funktionieren kann, wenn die Bereitschaft aller Beteiligten vorhanden ist. Fraglos könnte sie aber besser funktionieren, wenn zumindest die institutionellen Reformen des Lissaboner Vertrages verwirklicht werden könnten.

Allerdings müssen die Aussichten für zukünftige Vertragsänderungen berücksichtigt werden. Bereits die letzten Regierungskonferenzen haben gezeigt, dass es immer schwerer fällt, überhaupt noch einen Konsens zu finden. Je mehr Mitgliedstaaten an einer Regierungskonferenz beteiligt sind, umso schwerer fällt die Einigung. Es finden sich immer mehr Kompromisse und diese Kompromisse haben eine immer geringere juristische Qualität. Deshalb erscheint eine Rückbesinnung auf das Wesentliche notwendig. Vielleicht ist es an der Zeit zu akzeptieren, dass weniger mehr sein kann als viele inhaltlich zweifelhafte Kompromisslösungen.

 

PD Dr. Hans-Peter Folz lehrt Europarecht an der Universität Augsburg.